ساختار اداری کشورمان تلفیقی از سیستم غیرمتمرکز اداری و متمرکز اداری است. به بیان دیگر، بخشی از سیستم اداری مبتنی بر سازمان‌های اداری غیرمتمرکز و قسمتی نیز مبتنی بر واحدهای اداری متمرکز می‌باشد. از این رو ما نیز ساختار اداری ایران را در دو مبحث مطرح می‌نماییم.
۱- نظام اداری متمرکز
در نظام اداری متمرکز، دو نوع از مقامات و سازمان‌های اداری به چشم می‌خورد. توضیح اینکه برخی مقامات و سازمان‌های اداری در واحد مرکزی مستقر بوده و برخی دیگر زیر نظر واحد مرکزی در استانها، شهرستان‌ها و تقسیمات جزء کشوری فعالیت می‌کنند.
۱-۱- مقامات و سازمان‌های اداری مستقر در مرکز
در سیستم اداری ایران، مقامات و سازمان‌های مرکزی عبارتند از مقام رهبری، مقام ریاست‌جمهوری، هیأت دولت، معاونین رییس‌جمهور و وزیران (وزارتخانه‌ها).
پیش از ورود به بحث ذکر این نکته ضروری است که مقامات فوق موضوع مطالعات حقوق اساسی نیز میباشند، زیرا مقامات عالی اداری، در واقع مقامات سیاسی هستند. به هر حال ما در اینجا راجع به نقش آنها در نظام اداری بحث خواهیم نمود.
الف- مقام رهبری
رهبر که توسط مجلس خبرگان منتخب مردم تعیین می‌شود، ضامن عدم انحراف سازمان‌های اداری از اصول و قواعد شرع اسلام می‌باشد و به همین دلیل است که قوای سه‌گانه (مقننه، مجریه و قضاییه) تحت نظارت مستقیم رهبری قرار دارند.
علاوه بر صلاحیت اداری فوق، در اصل ۱۱۰ قانون اساسی و برخی قوانین و مقررات، وظایف و صلاحیت‌های اداری دیگری نیز برای مقام رهبری برشمرده شده است. این وظایف عبارتند از:
– اعلان جنگ و صلح و بسیج نیروها؛
– فرماندهی کل نیروهای مسلح؛
– نصب و عزل رییس ستاد مشترک[1]، فرمانده کل سپاه پاسداران انقلاب اسلامی، فرماندهان عالی نیروهای نظامی (زمینی، دریایی و هوایی) و انتظامی؛
– نظارت بر مؤسسات و نهادهایی که زیر نظر مستقیم مقام رهبری قرار دارند مانند صدا و سیما، بنیاد شهید انقلاب اسلامی، سازمان تبلیغات اسلامی، بنیاد مستضعفان و جانبازان انقلاب اسلامی، بنیاد مسکن انقلاب اسلامی، بنیاد پانزده خرداد، جهاد دانشگاهی و جمعیت هلال احمر و …؛
– عزل رییس‌جمهور با در نظر گرفتن مصالح کشور؛
– امضای حکم ریاست‌جمهوری پس از انتخاب مردم؛[2]
با توجه به اینکه وظایف و صلاحیت‌های فوق ماهیت اجرایی و اداری دارند، میتوان گفت مقام رهبری عالی‌ترین مقام اداری در ایران است. البته مقام رهبری فقط در اموری که قانون به طور مصرح تعیین نموده، دارای اختیارات اداری است، در حالی که اختیارات اجرایی رییس‌جمهور و وزیران عام می‌باشد.
ب- مقام ریاست‌جمهوری
رییس‌جمهور پس از احراز شرایط مقرر در قانون اساسی، با رأی مستقیم مردم برای مدت چهار سال انتخاب می‌شود و انتخاب مجدد برای یک دوره بلامانع است. رییس‌جمهور ممکن است به حکم دیوان عالی کشور مبنی بر تخلف از انجام وظایف قانونی و یا رأی مجلس شورای اسلامی مبنی بر عدم کفایت سیاسی توسط رهبر عزل شود.
رییس‌جمهور پس از مقام رهبری عالی‌ترین مقام رسمی کشور بوده و ریاست قوه مجریه را جز در اموری که مستقیماً به مقام رهبری مربوط می‌شود، به عهده دارد. بنابراین در نظام سیاسی ایران، رییس‌جمهور دارای دو جایگاه است. توضیح اینکه وی هم رییس کشور (جمهور) و هم رییس قوه مجریه محسوب می‌شود. این تمایز دارای آثار حقوقی بوده و رییس‌جمهور به تبعیت از جایگاه‌های قانونی خود، وظایف و اختیارات جداگانه‌ای دارند.
۱- وظایف و اختیارات رییس‌جمهور در جایگاه رییس کشور
الف) اجرای قانون اساسی و پاسداری از آن: پاسداری و صیانت اجرایی از قانون اساسی بر عهده رییس‌جمهور است. رییس‌جمهور مسؤول اجرای اصول قانون اساسی بوده و در این خصوص سوگند یاد کرده است. در این راستا رییس‌جمهور میتواند در موارد نقض، تخلف و عدم اجرای اصول قانون اساسی، به طرق مختلف از قبیل اخطار و یا تعقیب و ارجاع متخلف به محاکم قضایی از اجرای قانون اساسی پاسداری کند.
ب) امضای عهدنامه‌ها، مقاوله‌نامه‌‌ها، موافقت‌نامه‌ها و پیمان‌نامه‌های بین‌المللی پس از تصویب مجلس شورای اسلامی.
ج) امضای استوارنامه‌های سفیران ایران در سایر کشورها و همچنین پذیرش استوارنامه‌های سفیران سایر کشورها در ایران.
د) توشیح قوانین مصوب مجلس شورای اسلامی و نتیجه همه‌پرسی: مصوبات مجلس شورای اسلامی و نتیجه همه‌پرسی توسط رییس‌جهمور امضاء و به نهادهای حکومتی ابلاغ می‌گردد. البته با توجه به اصول قانون اساسی و قوانین مربوطه، به نظر میرسد امضای قوانین و نتیجه همه‌پرسی جزو تکالیف قانونی رییس‌جمهور بوده و بیشتر جنبه تشریفاتی دارد.
ﻫ) اعطای نشان‌ها و مدال‌های دولتی و انجام امور تشریفاتی مانند استقبال از رؤسای کشور و شرکت در کنفرانس‌ها و نشست‌های بین‌المللی.
و) ریاست شورای عالی امنیت ملی: طبق اصل ۱۷۶ قانون اساسی، رییس‌جمهور رییس شورای عالی امنیت ملی می‌باشد. این شورا وظیفه تعیین سیاست‌های دفاعی-امنیتی کشور و همچنین هماهنگ نمودن فعالیت‌های سیاسی، اطلاعاتی، نظامی و اجتماعی را در راستای تدابیر کلی دفاعی-امنیتی به عهده دارد. با توجه به اینکه شورای عالی امنیت ملی با حضور رؤسای قوای مقننه و قضاییه و رییس ستاد مشترک نیروهای مسلح تشکیل می‌شود، بنابراین تردیدی نیست ریاست رییس‌جمهور بر این شورا برگرفته از جایگاه وی به عنوان رییس کشور می‌باشد.
ز) ریاست شورای عالی انقلاب فرهنگی، شورای عالی اداری[3] و شورای عالی انرژی کشور[4]، شورای عالی امور ایرانیان خارج از کشور[5] و … .
۲- وظایف و اختیارات رییس‌جمهور در جایگاه رییس قوه مجریه
الف) ریاست قوه مجریه و هیأت وزیران: رییس‌جمهور ریاست قوه مجریه و هیأت وزیران را برعهده دارد. این ریاست مبتنی بر اصل سلسله مراتب اداری در نظام‌های اداری متمرکز بوده و به همین دلیل، رییس‌جمهور از حق نظارت اداری بر مقامات مادون خود برخوردار است.
رییس‌جمهور بر عملکرد و مصوبات هیأت وزیران نظارت داشته و با هماهنگ‌سازی در تصمیمات هیأت وزیران، برنامه‌ها و خطی‌مشی کلی قوه مجریه را تعیین می‌کند. لازم به توجه است، رابطه سازمانی رییس‌جمهور با هیأت وزیران به گونه‌ای است که وی مکلف به تبعیت از تصمیمات هیأت وزیران نمی‌باشد.
ب) نصب، عزل و قبول استعفای وزیران: تعیین وزیران و معرفی آنها به مجلس شورای اسلامی جهت کسب رأی اعتماد، یکی دیگر از اختیارات رییس‌جمهور است. البته استثنائاً در مورد وزیر دادگستری، رییس‌جمهور باید وزیر خود را از میان کسانی که رییس قوه قضاییه معرفی می‌نماید، انتخاب کند.
اما برخلاف نصب وزیران، عزل و قبول استعفای آنها توسط رییس‌جمهور و بدون دخالت مجلس شورای اسلامی انجام می‌گیرد. ضمناً رییس‌جمهور میتواند برای وزارتخانه‌هایی که وزیر ندارند، حداکثر برای مدت سه ماه سرپرست وزارتخانه تعیین نماید.
ج) اختیار وضع آیین‌نامه: رییس‌جمهور یکی از مقامات صالح قوه مجریه است که حق دارد با رعایت شرایط قانونی، برای انجام وظایف قانونی خود آیین‌نامه اداری وضع نماید.
د) اداره «معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی رییس جمهور» و «معاونت توسعه مديريت و سرمايه انساني رييس‌جمهور»: به موجب مصوبه يكصد و سي و سومين جلسه شورای عالی اداری مورخ ۱۸/۰۴/۱۳۸۶، سازمان مديريت و برنامه‌ريزي كشور با ادغام در نهاد رياستجمهوري، به دو معاونت «معاونت برنامه‌ريزي و نظارت راهبردي رييس‌جمهور» و «معاونت توسعه مديريت و سرمايه انساني رييس‌جمهور» تغيير نام يافت. این دو معاونت زیر نظر رییس‌جمهور اداره شده و رؤسای آنها معاونان رییس‌جمهور میباشند.
در پایان این بحث، ضروری است با «نهاد ریاست‌جمهوری» و وظایف و اختیارات آن –به عنوان نهاد وابسته به مقام ریاست‌حمهوری- آشنا شویم. در رابطه با علت وجودی این نهاد باید گفت، یکی از مشکلات اساسی وزارتخانه‌ها و سازمان‌های تابعه آنها بخشی‌نگری است و از آنجا که وزارتخانه‌ها در اداره امور خود استقلال دارند، ممکن است از تشریک مساعی و همکاری با سایر دستگاهها کوتاهی کنند و مسایل و موضوعات را با توجه به منافع وزارتخانه متبوع خود حل و رفع نمایند، حال آنکه هدف از تشکیل وزارتخانه‌ها، تقسیم وظایف دولت برای نیل به اهداف کلی کشور است؛ از این رو وجود نهادی که بتواند «هماهنگی اداری» بین وزارتخانه‌ها ایجاد نماید، اموری ضروری است.
در کشورهایی مانند ایران که فاقد مقام نخست‌وزیری هستند، این وظیفه بر عهده نهاد ریاست‌جمهوری قرار گرفته است. به عبارت دیگر، نهاد ریاست‌جمهوری مشاور مخصوص و بازوی اجرایی و اداری رییس‌جمهور می‌باشد.[6]
به این ترتیب نهاد ریاست‌جمهوری به عنوان یک نهاد مشورتی عهده‌دار برخی ظایف خاص می‌باشد که وارد ذیل از جمله آنهاست:
– ایجاد هماهنگی بین دستگاه‌های دولتی با واحدهای خصوصی و عمومی غیردولتی؛
– سرپرستی و نظارت کلی بر اجرای قوانین در ادارات و سازمانها و تأمین حسن انجام تصمیمات دولت؛
– تهیه برنامه‌های اصلاحی اداری و عمرانی و نظارت بر اجرای آنها؛
– دقت در جهت یکسان بودن طرح‌های مربوط به امور استخدامی در دستگاه‌های دولتی؛
– تعیین روش و تنظیم و اجرای برنامه‌های تبلیغاتی و اطلاعاتی مربوط به دولت؛
– رسیدگی به شکایات و درخواست‌هایی که به رییس‌جمهور وصول می‌شود.
ج- معاونین رييس‌جمهور
مطابق اصل ۱۲۴ قانون اساسی، رییس‌جمهور میتواند به منظور انجام وظایف قانونی خود، معاون‌هایی تعیین نماید. با توجه به نظام اداری کنونی، رییس‌جمهور دارای یک معاون اول و چند معاون دیگر می‌باشد.
۱- معاون اول رییس‌جمهور
اگرچه در قانون اساسی اختیار انتصاب معاون اول برای رییس‌جمهور پیش‌بینی شده است، ولی این به معنای الزام قانونی رییس‌جمهور برای تعیین معاون اول نیست. بنابراین باید توجه داشت، انتخاب معاون اول تابع اراده و نظر رییس‌جمهور می‌باشد. به همین دلیل معاون اول دارای شخصیت متمایز سیاسی نبوده و فقط عهده‌دار اداره برخی از وظایف اجرایی رییس‌جمهور است.
وظایف معاون اول رییس‌جمهور عبارتند از:
– ایجاد هماهنگی بین معاونت‌های رییس‌جمهور؛
– ریاست و اداره هیأت وزیران در غیاب رییس‌جمهور و با موافقت وی؛
– در مدتی که وظایف و اختیارات ریاست‌جمهوری به دلایل مختلف از قبیل بیماری، عزل، فوت و یا استعفای رییس‌جمهور و … معطل می‌ماند، معاون اول رییس‌جمهور با موافقت رهبری اختیارات و مسؤولیت‌های وی را عهده‌دار می‌شود.
۲- سایر معاونین
رییس‌جمهور علاوه بر معاون اول، معاونت‌های دیگری نیز دارد. برخی از این معاون‌ها متصدی تشکیلات اجرایی مشخصی نمی‌باشند مانند معاون حقوقی و امور مجلس؛ اما بیشتر معاون‌های رییس‌جمهور علاوه بر این که معاون رییس‌جمهور هستند، ریاست یکی از واحدهای اجرایی که اداره آن بر عهده رییس‌جمهور است، عهده‌دار میباشند. از جمله این معاونت‌ها میتوان به موارد زیر اشاره کرد.
– معاون رییس‌جمهور و رییس سامان انرژی اتمی ایران؛
– معاون رییس‌جمهور و رییس سازمان تربیت بدنی؛
– معاون رییس‌جمهور و رییس سازمان حفظ محیط‌زیست؛
– معاون رییس‌جمهور و رییس سازمان ایرانگردی و گردشگری؛
د- وزیران
وزارتخانه واحد سازمانی مشخصی متشکل از ادارات و دوایر است که تحقق یک یا چند هدف از اهداف دولت را برعهده دارد و به موجب قانون ایجاد شده یا می‌شود و توسط وزیر اداره می‌گردد.[7] با توجه به این تعریف قانونی، هر یک از وزارتخانه‌ها توسط یک وزیر اداره می‌شود و وی در حسن اجرای وظایف خود در مقابل مجلس شورای اسلامی مسؤولیت اجرایی و سیاسی دارد که این مسؤولیت از طریق ابزارهای رأی اعتماد و استیضاح ظهور پیدا می‌کند.
ضمن اینکه اگرچه ایجاد وزارتخانه به موجب قانون تحقق می‌یابد، ولی از لحاظ عملی ابتکار هر نوع تغییر در تعداد وزارتخانه‌ها از قبیل حذف، ادغام، انفصال و یا ایجاد در اختیار دولت است. البته دولت‌ها همواره بر این سعی بوده‌اند که کمترین تغییر را در وضعیت و تعداد وزارتخانه‌ها ایجاد نمایند. علت این امر مشکلاتی است که در اثر تغییرات گریبانگیر دولت و مردم می‌شود؛ از جمله اینها میتوان به ایجاد مخارج اضافی و غیرضروری، مشکلات انتقال ادارات از یک وزارتخانه به وزارتخانه دیگر و همچنین سرگردانی ارباب‌رجوعان اشاره کرد.
به هر حال با بیان این مقدمه در ادامه ساختار کلی وزارتخانه‌ها، اختیارات وزیران و سیستم‌های انتقال اختیارات و مطالب مربوط به آنها را بررسی می‌نماییم.
۱- ساختار کلی وزارتخانه‌ها
همانگونه که اشاره شد، در رأس هر وزارتخانه یک وزیر قرار دارد که بالاترین مقام اداری آن وزارتخانه می‌باشد. ولی به دلیل تنوع و گستردگی وظایف و با توجه به حجم کار، هر وزیر یک یا چند معاون دارد که زیر نظر وی به انجام وظایف ویژه و از پیش‌تعیین شده می‌پردازد.[8]
زیر نظر هر معاون چند اداره کل قرار دارد که در رأس آن یک مدیرکل قرار دارد و هر اداره کل مرکب از چند اداره و هر اداره مرکب از چند دایره و هر دایره مرکب از چند شعبه است. بنابراین بالاترین تقسیمات سازمانی در وزارتخانه اداره کل و پایین‌ترین شعبه می‌باشد. البته در عمل ممکن است عناوین دیگری برای واحدهایی که در نمودار سازمانی وزارتخانه قرار دارند، استفاده شود.
ضمناً لازم به ذکر است خدمات و مشاغل هر وزارتخانه، بر حسب نوع آن به فعالیت‌های صفی و ستادی تقسیم‌بندی می‌شوند. منظور از مشاغل و فعالیت‌های صفی، آن دسته از خدمات و عملیات اجرایی است که در واقع وزارتخانه برای تأمین و انجام دادن آنها ایجاد شده است. به بیان دیگر، اینگونه مشاغل و فعالیت‌ها به طور مستقیم با اهداف وزارتخانه در ارتباط هستند؛ برای مثال فردی که به عنوان پزشک در یک بیمارستان دولتی استخدام شده است، عهده‌دار خدمات صفی در وزارت بهداشت و درمان و آموزش پزشکی می‌باشد.
در مقابل مشاغل و فعالیت‌های ستادی فقط به منظور مهیا نمودن شرایط لازم برای نیل به اهداف اصلی وزارتخانه ایجاد شده‌اند. بنابراین سازمانها و مشاغل ستادی جهت پشتیبانی از فعالیت‌های صفی به وجود آمده و مستقیماً در ارتباط با اهداف وزارتخانه نمی‌باشند؛ چنانکه فرد شاغل در اداره کارگزینی وزارت بهداشت و درمان و آموزش پزشکی، عهده‌دار یک شغل ستادی است.
پس با توجه به ماهیت این مشاغل میتوان گفت، فعالیت‌های ستادی در تمامی وزارتخانه‌ها به صورت مشابه و مشترک وجود دارد، ولی فعالیت‌های صفی در هر وزارتخانه متفاوت با وزارتخانه دیگر است؛ زیرا وظیفه و اهداف وزارتخانه‌ها با یکدیگر تفاوت دارد.
۲- اختیارات وزیران
گفتیم هر وزیری مسؤول حسن اداره وزارتخانه خود است و از آنجا که مطالبه مسؤولیت بدون اعطای اختیارات امری غیرمنطقی و عبث است، لذا وزیران دارای اختیارات اداری و اجرایی بسیاری میباشند. در سطور ذیل مهم‌ترین این اختیارات را بررسی می‌نماییم.
الف) اختیارات سازمانی: اختیاراتی است که وزیر به منظور سازمان دادن، تقسیم کار و توزیع صلاحیت بین واحدهای مختلف وزارتخانه از آن برخوردار است. سازمان دادن در اینجا به معنای به کار گمادن افراد و تعیین وظایف و صلاحیت‌های هر یک از آنان در قالب نمودار سازمانی وزارتخانه می‌باشد.
لازم به ذکر است، اگرچه اختیارات سازمانی وزیر از لحاظ اداری بسیار وسیع است، ولی برخی محدودیت‌های قانونی در این خصوص به چشم می‌خورد. این موارد عبارتند از اینکه:
– وزیر نمی‌تواند وزارتخانه را منحل و یا تعطیل کند.
– وزیر نمی‌تواند اموری را که داخل در صلاحیت وزارتخانه متبوع او نیست در آن وارد کند و یا اموری را که جزو صلاحیت‌های وزارتخانه متبوع اوست، از ان خارج کند.
– اگر سازمانی از وزارتخانه متبوع توسط قانون مصوب مجلس و یا مصوبه هیأت وزیران تصویب شده باشد، باید برای تغییر در ساختار وزارتخانه موافقت معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی رییس‌جمهور جلب گردد. در صورت حدوث اختلاف بین وزیر و معاونت مذکور، نظر هیأت وزیران حاکم خواهد بود.
– وزیر نمی‌تواند از حدود اعتبارات مصوب در بودجه سالانه تجاوز کرده و ادارات جدید تأسیس کند.
ب) اختیارات استخدامی: لازمه استفاده مطلوب از اختیارات سازمانی، برخورداری از اختیار استخدامی است. بنابراین وزیر اختیار دارد برای حسن اداره و تقسیم کار، کارمندان جدید استخدام کرده و آنان را در پست‌های سازمانی که مناسب می‌داند به کار گمارد. البته اختیار استخدامی وزیر مطلق نبوده و فقط در حدود مقررات مربوطه از جمله قوانین بودجه و قوانین اداری و استخدامی قابل استفاده می‌باشد.
ج) اختیارات تصمیم‌گیری: تصمیم درباره امور وزارتخانه از اختیارات بدیهی وزیر است و وی میتواند بخشی از اختیارات تصمیم‌گیری خود را به دیگران تفویض کند. البته در برخی موارد به دلیل اهمیت موضوع، تصمیم‌گیری در اختیار هیأت وزیران و یا قوه مقننه (مقنن) می‌باشد. برای مثال استقراض توسط یک وزارتخانه و یا استخدام کارشناس خارجی در امور عمومی غیرنظامی، پس از تصویب مجلس شورای اسلامی ممکن خواهد بود.
به هر حال، اصل بر این است که هر وزیری از اختیارات تصمیم‌گیری درباره وازرتخانه متبوع خود برخوردار می‌باشد و فقط در مواردی که به موجب صریح قانون از حوزه اختیارات او خارج است، اختیار تصمیم‌گیری ندارد.
د) اختیار نظارت: این اختیار که از آن به عنوان کنترل سلسله مراتبی نیز یاد می‌شود، مجموع اختیارات و اقداماتی است که به منظور جلوگیری از انحراف وزارتخانه از اهداف و وظایف قانونی انجام می‌شود. به نظر میرسد نظارت یکی از مهم‌ترین اختیارات وزیر است، زیرا وزیر مسؤول حسن اداره وزارتخانه است و وی همواره باید ناظر سازمانها و مأمورین مادون وزارتخانه باشد تا از حدود مقررات و دستورالعمل‌های اداری تخطی نکنند.
برای اینکه نظارت مؤثر باشد برخی اصول اساسی باید رعایت شود. از جمله اینکه اولاً نظارت باید به موقع و پیش از اینکه آثار تخطی از بین رود، اعمال شود؛ ثانیاً ناظر دارای دقت نظر و صلاحیت فنی لازم باشد؛ ثالثاً نظارت بی‌طرفانه و بدون غرض انجام گیرد؛ و رابعاً ضمانت اجرایی داشته باشد.
دقت در شیوه‌های نظارت مبین آن است که نظارت بر چند قسم است.
۱) نظارت ارشادی (پیشگیرانه): در این نوع از نظارت وزیر مکلف است سازمانها و مأموران وزارتخانه را در انجام وظایف خود ارشاد و اهنمایی کند تا مرتکب اشتباه و یا اعمال مغایر قانون نشوند. ابزارهایی که وزیر در نظارت ارشادی از آنها برخوردار است، دستورالعمل و گزارش اداری می‌باشد.
دستورالعمل تعلیمات و دستورهایی است که وزیر به سازمانها و مأمورین مادون ابلاغ می‌کند. این دستورات اگر ناظر به مورد خاص و خطاب به اداره یا مأمور معینی باشد، دستور و یا حکم وزارتی نامیده می‌شود؛ ولی چنانچه به صورت عینی و خطاب به کلیه ادارات و مأمورین باشد، بخشنامه نامیده می‌شود. ویژگی‌های حقوقی بخشنامه وزارتی موارد زیر می‌باشد:
– بخشنامه‌ها دستورات درون سامانی بوده و فقط برای مأموران معتبر و لازم‌الاجراست. بنابراین بخشنامه‌ها برای افراد حق و تکلیف ایجاد نمی‌کند و به همین دلیل در محاکم قابل استناد نمی‌باشد.
– چون بخشنامه‌ها برای افراد حق و تکلیف ایجاد نمی‌کند، انتشار آنها در روزنامه رسمی الزامی نیست.
– عدم رعایت بخشنامه از سوی مأموران موجب مسؤولیت جزایی و مدنی نبوده، صرفاً تخلف اداری محسوب می‌شود.
و گزارش اداری سندی است که به منظور در جریان قرار دادن مقام مافوق (وزیر) و آگاه ساختن وی از وضعیت امور و مشکلات موجود تهیه و تنظیم می‌گردد.
چنانکه ملاحظه می‌گردد تفاوت دستورالعمل با گزارش اداری این است که دستورالعمل از طرف سرپرست اداری (وزیر) به زیردستان صادر می‌شود، ولی گزارش اداری از سوی زیردستان اداری به مدیریت (وزیر) ارجاع می‌گردد. در مقابل وجه تشابه آنها این است که چون دستورالعمل و گزارش اداری امر درون سازمانی است، نمی‌توان برای نقض و یا ابطال آنها به دیوان عدالت اداری شکایت کرد.
۲) نظارت تعقیبی: این نظارت جنبه کشف و تعقیب دارد، یعنی وزیر در صورتی که اعمال مأموران را مغایر مقررات و مصالح اداری وزارتخانه بداند، میتواند یا به آنها دستور دهد به نحو مقتضی نسبت به ابطال و یا اصلاح تصمیمات خود اقدام کنند و یا خود رأساً تصمیمات را اصلاح و یا باطل کند. بنابراین نظارت تعقیبی بعد از انجام عمل اداری توسط مأموران مادون صورت می‌گیرد.
ضمناً وزیر به عنوان مسؤول وزارتخانه بر تمامی اعمال حقوقی وزارتخانه به استثنای قراردادها نظارت دارد. به بیان دیگر، وزیر نمی‌تواند قراردادهایی را که بین وزارتخانه‌ها و سازمان‌های تابعه آن با سایر اشخاص منعقد شده، فسخ نماید.
ﻫ) اختیارات مالی: مطابق قانون محاسبات عمومی، اختیار امور مالی وزارتخانه با وزیر مربوطه است و وزیران مکلفند هزینه‌های وزارتخانه متبوع خود را طبق بودجه کشور تشخیص دهند. پس تشخیص هزینه‌ها، حواله پرداخت آن در وزارتخانه و قبول هر نوع تعهد مالی از اختیارات وزیر است.
البته مطابق همان قانون، ذیحسابان وزارت امور اقتصادی و دارایی بر نحوه تخصیص و پرداخت هزینه‌ها در وزارتخانه‌ها نظارت می‌کنند. علاوه بر این دیوان محاسبات عمومی، سازمان بازرسی کل کشور و دیوان عدالت اداری نیز بر عملکرد مالی وزارتخانه‌ها نظارت می‌کنند.
د) اختیارات قضایی: وزیر نماینده قضایی و حقوقی وزارتخانه است و برای حفظ منافع دولت و وزارتخانه میتواند در دادگستری اقامه دعوی کند و یا به دعاوی مطروحه پاسخ گوید.
۳- انتقال اختیارات
چنانکه مشاهده کردیم، متصدی اصلی اختیارات وسیعی که برای اداره یک وزارتخانه پیش‌بینی شده، وزیر می‌باشد و وی در مقابل رییس‌جمهور و مجلس مسؤول است. با این حال گاه دیده می‌شود اشخاص دیگری غیر از وزیر مربوطه در امور وزارتخانه تصمیم‌گیری می‌کنند؛ باید توجه داشت تصمیم‌گیری این افراد صلاحیت ذاتی آنها نبوده و ناشی از کفالت و یا تفویض اختیارات اداری است.
البته اصل بر این است که مأموران دولت نمی‌توانند اختیارات و وظایف خود را به دیگران بسپارند و به همین دلیل، انتقال اختیارات اداری امری استثنایی محسوب می‌شود. پس در مواردی که مستخدم دولت به دلایل قانونی قادر به انجام وظایف و تکالیف اداری خود نباشد، مقنن به منظور تداوم و استمرار امور عمومی انتقال اختیارات را مجاز می‌داند. انتقال اختیارات اداری ممکن است از طریق کفالت اداری و یا تفویض اختیارات اداری محقق شود.
الف) کفالت اداری: ابزاری است که به موجب آن در زمان غیبت مقام اداری، شخص دیگری به طور موقت انجام امور مربوط به آن مقام را به عهده می‌گیرد. مأموری که به طور موقت عهده‌دار تکالیف و اختیارات اداری مقام بالاتر می‌شود، کفیل اداری نامیده می‌شود. بنابراین کفیل اداری اساساً از تمام اختیارات مقامی که کفالت آن را به عهده دارد، برخوردار است مگر مواردی که مستثنی شده باشد.
نکته جالب توجه در این بحث، فردی است که میتواند کفیل اداری مقام بالاتر باشد. در این رابطه باید گفت، در مواردی که قانون تکلیف کفیل اداری را تعیین کرده است، باید مطابق قانون عمل کرد مانند مقام رهبری که کفیل آن شورایی مرکب از رییس‌جمهور، رییس قوه قضاییه و یکی از فقهای شورای نگهبان می‌باشد و یا مقام ریاست‌جمهوری که کفیل آن معاون اول رییس‌جمهور می‌باشد. ولی در مواردی که قانون ترتیب خاصی پیش‌بینی نکرده باشد، حق تعیین کفیل با مقام بالاتر است.
ب) تفویض اختیار اداری: وضعیتی است که یکی از مقامات مافوق اداری، اجرای برخی از اختیارات غیراساسی خود را به مأموران زیردست واگذار می‌کند، به گونه‌ای که گیرنده اختیارات مکمل واگذارکننده اختیارات محسوب می‌شود. پس تفویض اختیار به طور خلاصه به معنای انتقال قسمتی از اختیارات رییس به مرئوس است.
لازم به ذکر است به توجه به گسترش واحدهای اداری، تنوع وظایف و تکالیف اداری، افزایش تعداد مأموران دولتی و …، مدیریت کلیه امور اداری توسط یک فرد بسیار مشکل است و به همین دلیل، مکانیزم تفویض اختیار برای کمک به مقامات مافوق به وجود آمده است. ضمن اینکه از منظر سیستم‌های اداری، هرچه تفویض اختیارات بیشتر باشد، عدم تمرکز سازمانی نیز افزایش خواهد یافت.
البته تفویض اختیارات با رعایت برخی اصول اداری ممکن است. این اصول عبارتند از اینکه:
– مقامات اداری فقط میتوانند بخشی از اختیارات خود را به مأموران زیردست خود تفویض کنند. به بیان دیگر، مقامات دولتی حق ندارند تمام اختیارات خود را به دیگری تفویض کنند، زیرا در این صورت وجود خود آن مقام عبث خواهد بود.
– مقامات دولتی حق ندارند اختیارات اساسی و قائم به شخص خود را به دیگری تفویض کنند؛ مانند اینکه وزیران نمی‌توانند اختیار حضور در مجلس جهت پاسخگویی به سؤالات نمایندگان را به دیگری تفویض کنند. در واقع ملاک تشخیص اختیارات اساسی (قائم به شخص) و غیراساسی (قابل تفویض)، ماهیت آنها است. با این توضیح که اختیارات اساسی دارای رنگ و بوی سیاسی هستند، در حالی که اختیارات قابل تفویض فقط جنبه اجرایی دارند.
– تفویض اختیار باید کتبی و صریح بوده و ضمناً مبدأ زمانی که اختیارات به مأمور زیردست تفویض می‌گردد، به طور مصرح مشخص شود.
زمانی که مقام بالاتر با رعایت اصول مذکور، اختیارات خود را به دیگری واگذار نماید، تفویض اختیارات برخی آثار اداری و حقوقی را به همراه خواهد داشت. از جمله این آثار میتوان به موارد زیر اشاره کرد.
۱) رابطه حقوقی بین گیرنده و واگذارکننده اختیارات یک امر درون سازمانی بوده و اختیاردهنده هر موقع مقتضی بداند، میتواند اختیارات واگذار شده را فسخ نماید.
۲) تفویض اختیارات به معنای انتقال مسؤولیت اداری نبوده و چون تفویض اختیار یک امر سازمانی است، واگذارکننده اختیارات همواره مسؤول اختیارات تفویض شده می‌باشد.
۳) فوت مقام تفویض‌کننده، موجب ابطال عمل تفویض و لغو اختیارات واگذارشده نمی‌باشد.
۴) با توجه به اینکه تفویض اختیار عمل حقوقی دوجانبه نمی‌باشد، بنابراین رضایت و اراده گیرنده اختیارات لازم نبوده و بلافاصله پس از تفویض اختیارات جزء تکالیف و وظایف اداری وی محسوب می‌شود.
۵) تفویض اختیار باید توأم با حق نظارت باشد؛ یعنی مقام واگذارکننده اختیارات، حق نظارت بر مأمور گیرنده اختیارات را داشته باشد.
به هرحال آشکار است تفویض اختیارات یک امر معمول اداری بوده و تابع برخی اصول اداری بوده و آثاری را به همراه دارد. ضمن اینکه تفویض اختیارات مانند هر نهاد حقوقی مزیت‌ها و ایرادهایی (موانع) دارد که ذکر آنها خالی از لطف نیست.
مهم‌ترین مزیت‌های تفویض اختیارات این است که با به کار گرفتن مأموران زیردست موجب تکامل و آگاهی مستخدمین دولتی، بالارفتن کارایی آنها و افزایش علاقه‌اشان به کار می‌شود؛ باعث سرعت انجام امور در ارتباط با مراجعین اداری می‌گردد؛ از تراکم کارها در واحدهای اداری جلوگیری می‌کند؛ و با جلوگیری از اتلاف وقت مدیران و مقامات اداری، کمک می‌کند تا آنها وظایف اساسی خود را بهتر انجام دهند.
اما علیرغم مزیت‌هایی که برشمردیم، تفویض اختیار با موانع و ایرادهایی نیز مواجه است. این موانع گاه به مقام واگذارکننده اختیارات مربوط می‌شود؛ چنانکه عوامل ذهنی و روانی (مانند تکبر، ترس از تزلزل مقام، نداشتن اعتماد به توانایی زیردستان و …)، ملاحظات سیاسی و ملاحظات فنی (مانند مهم و یا محرمانه بودن امور) از جمله آنها هستند.
و گاهی نیز به مأمور گیرنده اختیارات مربوط می‌شود مانند فرار از مسؤولیت، فقدان اعتماد به نفس برای عمل به اختیارات تفویض‌شده، کمبود امکانات سازمانی و منابع مالی و انسانی جهت تحقق بخشیدن به اختیارات تفویض‌شده و همچنین عدم وجود ضوابط و ابزارهای کافی برای ارزشیابی و تشویق افراد موفق.
اینک با خاتمه بحث حاضر، در ادامه به بررسی مقامات و واحدهای سازمانی متمرکز که در نقاط دیگر کشور قرار دارند، می‌پردازیم.
2- مقامات و سازمان‌های اداری مستقر در تقسیمات کشوری (خاج از مرکز)
منظور از مقامات و سازمان‌های اداری خارج از مرکز، افراد و واحدهای اداری هستند که از طرف قوه مرکزی برای اداره نقاط مختلف کشور منصوب شده و در محل حضور دارند. لذا مطالعه دقیق این مقامات و واحدها منوط به این است که تقسیمات کشوری را بشناسیم.
مطابق ماده ۱ قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری مصوب ۱۵/۰۴/۱۳۶۲ عناصر تقسیمات کشوری که بر مبنای معیارهایی نظیر نصاب جمعیتی، عوامل طبیعی، مشابهت‌های اقتصادی، فرهنگی، اجتماعی و … تعیین شده‌اند، روستا، دهستان، شهر، بخش، شهرستان و استان می‌باشد.
بر این اساس ما نیز مقامات و واحدهای اداری مستقر در محل (خارج از مرکز) را طبق تقسیم‌بندی ارائه شده توسط قانون بررسی می‌نماییم. البته قبل از شروع بحث ذکر این نکته ضروری است که هرگونه انتزاع، الحاق، تبديل، ايجاد و ادغام و نيز تعيين و تغيير مركزيت و تغيير نام و نامگذاري واحدهاي تقسيمات كشوري، با پيشنهاد وزارت كشور و تصويب هيأت‌وزيران خواهد بود. مگر ايجاد استان جديد كه باید به تصويب مجلس شوراي اسلامي برسد.[9]
الف- استان و استاندار
استان بزرگترین واحد تقسیمات کشوری با محدوده جغرافیایی معین است که از به هم پیوستن چند شهرستان هم‌جوار با توجه به موقعیت‌های سیاسی، اجتماعی، فرهنگی، اقتصادی و طبیعی تشکیل شده است. برای وجود هر استان حداقل یک میلیون نفر لازم است. مرکز استان نیز یکی از شهرهای همان استان است که مناسب‌ترین کانون طبیعی، سیاسی، فرهنگی و اجتماعی آن استان است.[10]
هر استان تحت اداره استاندار است. استاندار از طرف وزارت کشور معرفی می‌شود و پس از تصویب انتصاب او در هیأت‌وزیران، با امضای حکم استانداری توسط ریاست جمهوری منصوب می‌شود. عزل استاندار نیز با پیشنهاد وزیر کشور، تأیید رییس‌جمهور و حکم وزیر کشور صورت می‌گیرد. از آنجا که استانداری، مقامی سیاسی است لذا قانونگذار به وزارت کشور اجازه داده است در صورت لزوم اشخاصی را که دارای سابقه خدمت دولتی نیستند نیز به سمت استانداری منصوب کند. همچنین با توجه به قوانین و مقررات کنونی میتوان وظایف و اختیارات استاندار میتوان صلاحیت‌های وی را در سه دسته وظایف و اختیارات «سیاسی»، «اداری» و «امنیتی» دسته‌بندی کرد.
۱- وظایف و اختیارات سیاسی
– نمایندگی سیاست عمومی دولت در استان؛ استاندار در حوزه مأموریت خود نماینده عالی دولت و مسؤول انجام سیاست عمومی دولت است. باید دقت داشت استاندار تنها نماینده وزیر کشور نیست، بلکه وی نماینده دولت و هر یک از وزیران نیز محسوب می‌شود.
– مراقبت بر اعمال و رفتار مأموران دولتی؛ استاندار نسبت به مستخدمین و مأمورین حوزه مأموریت خود، نظارت تام دارد و چنانچه خلافی از از رؤسای ادارات یا سایر مأموران مشاهده کند، باید وزیر مسؤول را مطلع گرداند. در این صورت برای رسیدگی به تقصیر مأمور، وی به مرکز احضار خواهد شد. ضمن آنکه تمهیدات لازم برای تسهیل امر نظارت توسط مقنن نیز پیش‌بینی شده است، به گونه‌ای که اولاً وزارتخانه‌ها موظفند تغییر و تبدیل رؤسای مرکزی استان و مأموران را به اطلاع استاندار برسانند و ثانیاً چنانچه استاندار تغییر یکی از رؤسا یا مأموران دولتی را لازم ببیند، میتواند مراتب را با ذکر دلیل به وزیر مربوط ارجاع دهد و در صوت موافقت نسبت به تعیین جانشین اقدام خواهد شد. البته لازم به ذکر است نظامیان، قضات، نهادهای زیرنظر رهبری و دانشگاهیان از نظارت استاندار مستثنی هستند.
– نظارت عالیه بر سازمانها و ادرات دولتی؛ استاندار نسبت به واحدهای اداری استان نظارت سازمانی دارد و چنانچه بخواهد میتواند در موضوعات با رییس واحدهای اداری همکاری نماید. استاندار بر کلیه امور اداری و اجرایی به جز دادگستری، ارتش، سپاه و دانشگاه نظارت تام و عالیه دارد.
– ارتباط رسمی و اداری با نمایندگان سیاسی و کنسولی محل؛ کنسولگری‌ها بر خلاف سفارتخانه‌ها در استانها پراکنده شده‌اند و ارتباط رسمی و اداری با آنها از طریق استاندار است.
– نظارت بر برگزاری انتخابات در حدود قوانین و مقررات وزارت کشور؛ منظور از انتخابات، انتخابات ریاست جمهوری، مجلس شورا، مجلس خبرگان، شوراهای محلی و همه‌پرسی است که باید از طریق استاندار بر این انتخابات نظارت شود.
۲- وظایف و اختیارات اداری
– ریاست و نظارت بر فرمانداران تابع خود؛ استاندار بر فرمانداران تابعه خود ریاست عالیه دارد و فرمانداران مکلفند گزارش عملکرد خود را مرتباً به استاندار بدهند. همانگونه که استاندار موظف است دولت را مرتباً از گزارش اوضاع و احوال محل مأموریت خود آگاه سازد.
– بازرسی مرتب از محل مأموریت خود؛ استاندار مکلف است حوزه مأموریت خود را حداقل سالی دو بار بازدید نماید و نقایص و مشکلات کارها را در محل حل نماید.
– نظارت و مراقبت بر برنامه‌های عمرانی و عمومی استان؛ استاندار در اجرای برنامه‌های عمرانی و عمومی در حوزه مأموریتی خود نظارت کامل دارد و در صورت اختلاف بین استاندار و وزارتخانه، نظر رئیس جمهور قاطع خواهد بود.
– اجرای تصمیمات شورای استان در حدود قوانین و مقررات.
۳- وظایف و اختیارات امنیتی
استاندار مسؤول امنیت در استان است و در همین راستا موظف است شورای تأمین استان را هر ۱۵ روز یک بار تشکیل دهد. وظایف این شورا به قرار زیر است:
– جمع‌بندی و بررسی اخبار و گزارش‌های مربوط به امور امنیتی و سیاسی و اجتماعی استان.
– گزارش وضعیت امنیتی، سیاسی و … استان به شورای عالی امنیت ملی.
– ایجاد هماهنگی با شورای عالی امنیت ملی.
– تعیین حدود وظایف هر یک از ارگان‌ها در زمینه امنیت استان.
– برقراری ارتباط با شورای تأمین شهرستان‌ها و بخش‌های تابع.
در پایان لازم به یادآوری است، استاندار به عنوان نماینده عالی سیاسی دولت در برابر رییس‌جمهور و هیأت‌وزیران مسؤولیت سیاسی داشته و به همین دلیل باید پاسخگوی ایرادات وزیر کشور باشد.
ب- شهرستان و فرماندار
شهرستان واحدی از تقسیمات کشوری با محدوده جغرافیایی معین است که از به هم پیوستن چند بخش هم‌جوار که به گونه‌ای همگی از نظر عوامل طبیعی، اجتماعی، اقتصادی، فرهنگی و سیاسی همگن میباشند، تشکیل شده است. شهرستان‌ها از نظر عنصر جمعیت به سه قسم میباشند: شهرستان با تراکم زیاد با جمعیت بیشتر از ۱۲۰۰۰۰ نفر؛ شهرستان با تراکم متوسط با جمعیت بیشتر از ۸۰۰۰۰ نفر؛ و در موارد استثنایی که در نقاط کم جمعیت، دور افتاده، جزایری، مرزی و کویری با جمعیت کمتر از ۸۰۰۰۰ نفر تشکیل می‌شود.[11] مرکز شهرستان یکی از شهرهای همان شهرستان است که مناسب‌ترین کانون طبیعی، اقتصادی، فرهنگی و… آن شهرستان است.[12]
هر شهرستان تحت اداره فرماندار است. به موجب قانون فرماندار از طرف وزارت کشور با جلب نظر استاندار منصوب می شود و میتواند از میان افرادی که دارای سابقه رسمی خدمت به دولت نمی‌باشند انتخاب شود. فرماندار وظایف خود را زیر نظر استاندار انجام می‌دهد.
وظایف و اختیارات فرماندار، تقریباً همانند اختیارات استاندار است البته در محدوده شهرستان محل مأموریت خود؛ برخی از این وظایف را میتوان به شرح زیر نام برد.
– نمایندگی سیاسی دولت در شهرستان؛ فرماندار بر تمام ادارات کشوری شهرستان نظارت دارد به جز واحدهای سازمانی زیرنظر مقام رهبری، دادگاه‌ها و مؤسسات عمومی غیردولتی.
– ابلاغ قوانین و مقررات و نظارت بر اجرای آنها در شهرستان؛ وزارتخانه‌ها و ادارات مستقل دولتی مکلفند یک نسخه از دستورها و بخشنامه‌ها را به استاندار بفرستند تا توسط او به فرماندار ابلاغ شود و چون فرماندار نماینده عالی دولت در شهرستان است، باید مقررات را به اطلاع اهالی برساند و خود مسؤولیت اجرای آنها را در بین مؤسسات و ادارات به عهده گیرد.
– رسیدگی به شکایات مردم؛ این رسیدگی جنبه تحقیقی و تفتیشی دارد و نه جنبه قضایی.
– حفظ نظم عمومی شهرستان؛ فرماندار مسؤول حفظ نظم عمومی و برقراری امنیت در شهرستان است و نیروهای انتظامی مکلفند هرگونه حوادث محلی را به اطلاع فرماندار برسانند.
– نظارت بر شهرداری‌ها، بخش‌ها، دهستان‌ها و شوراهای محلی.
ضمناً لازم به ذکر است، به منظور ایجاد هماهنگی بین ادارات شهرستان، شورایی به نام شورای اداری شهرستان وجود دارد. ریاست شورا با فرماندار بوده و تصمیماتی که توسط شورا اتخاذ می‌شود، اساساً لازم‌الاجراء نبوده و فقط به منظور مساعدت فرماندار در انجام دادن وظایفش می‌باشد.
ج- بخش و بخشدار
بخش واحدي است كه داراي محدوده جغرافيايي معين بوده و از به هم پيوستن چند دهستان هم‌جوار مشتمل بر چندين مزرعه، مكان، روستا و احياناً شهر كه در آن عوامل طبيعي و اوضاع اجتماعي، فرهنگي، اقتصادي و سياسي واحد همگني را به وجود مي‌آورد، تشکیل می‌شود.[13] مركز بخش، روستا يا شهري، از همان بخش است كه مناسب‌ترين كانون طبيعي، فرهنگي، اقتصادي و سياسي آن محدوده شناخته مي‌شود.[14]
در رأس هر بخش، بخشدار قرار دارد. نصب و عزل بخشداران با پیشنهاد فرماندار و تأیید استاندار و حکم وزیر کشور خواهد بود. البته وزیر کشور میتواند اختیار خود را به استانداران تفویض کند.
وظایف و اختیارات بخشدار همان وظایف فرماندار است البته در محدوده بخش. مهم‌ترین این وظایف عباتند از:
– رسیدگی و نظارت بر اعمال دهداران.
– اجرای سیاست‌های دولت در بخش.
– نظارت بر شوراهای محلی واقع در حوزه مأمویت.
– انجام امور انتخابات در بخش.
– ریاست شورای بخش؛ این شورا به منظور هماهنگی بین ادارات بخش تشکیل می‌گردد.
د- دهستان و دهدار
دهستان محدوده جغرافیایی معینی است که از به هم پیوستن چند روستا، مکان و مزرعه هم‌جوار که از لحاظ طبیعی، سیاسی، اجتماعی و فرهنگی همگن بوده و از حیث امکانات خدمت‌رسانی و برنامه‌ریزی، در شبکه واحدی جای می‌گیرند، تشکیل می‌شود.[15] مرکز دهستان روستایی از همان دهستان است که مناسب‌ترین مرکز خدمات روستایی آن دهستان محسوب می‌شود.[16]
دهستان توسط دهدار که از طریق مقامات استانی منصوب می‌شود، اداره می‌گردد.
در پایان این بحث لازم به ذکر است، اگرچه در قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری روستا به عنوان مبدأ تقسیمات کشوری ذکر گردیده، ولی در واقع روستا واحدی از تقسیمات کشوری نیست و همانگونه که بعداً خواهیم دید اداره آن نیز بر عهده دهیار است که توسط شورای اسلامی روستا انتخاب می‌شود.
۲- نظام اداری غیرمتمرکز
پیش از این گفتیم نظام اداری غیرمتمرکز به معنای واقعی آن ممکن است به صورت «عدم تمرکز محلی» و یا «عدم تمرکز فنی» ظهور یابد. واحدهایی که در سیستم عدم تمرکز محلی شکل می‌یابد، «سازمان‌های (شوراهای) محلی» و واحدهایی که در سیستم عدم تمرکز فنی وجود دارند، «مؤسسات عمومی غیردولتی و نظام حرفه‌ای» نامیده می‌شوند.
بنابراین در این بخش به بررسی جایگاه سازمان‌های محلی و مؤسسات عمومی در نظام حقوق اداری ایران می‌پردازیم.
۲-۱- سازمان‌های (شوراهای) محلی
سازمان‌های محلی به واحدهای اداری متشکل از ساکنین یک منطقه جغرافیایی معین اطلاق می‌شود که دارای شخصیت حقوقی مستقل از واحد مرکزی بوده و اداره امور و خدمات محلی را به عهده دارند. در نظام حقوق اداری ایران، این سازمانها تحت عنوان «شوراهای اسلامی» و بر اساس «قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران» مصوب ۰۱/۰۳/۱۳۷۵ و اصلاحیه‌های بعدی آن فعالیت می‌کنند.
لذا در سطرهای آتی سعی خواهیم نمود با توجه به قانون مذکور و اصلاحیه‌های آن، به بررسی نظام انتخاباتی، اقسام شوراها و وظایف آنها و همچنین نحوه نظارت بر شوراهای اسلامی و اعضای آنها بپردازیم.
الف- نظام انتخاباتی
اعضاي شوراي روستا و شهر به صورت مستقيم، عمومي، با رأي مخفي و اكثريت نسبي آرای مردم انتخاب می‌شوند.[17] پس باید دقت داشت، فقط اعضای شورای روستا و شهر به طور مستقیم توسط مردم انتخاب می‌شوند و اعضای دیگر شوراهای اسلامی به طور غیرمستقیم انتخاب می‌شوند.
۱- شرایط انتخاب‌کنندگان
انتخاب‌كنندگان بايد داراي شرايط زير باشند.
– تابعيت كشور جمهوري اسلامي ايران؛ شرط تابعیت اعم از تابعیت اصلی و اکتسابی است.
– داشتن حداقل سن ۱۸ سال تمام در روز اخذ رأي.
– سكونت حداقل يك سال در محل اخذ رأي، به استثناي شهرهاي بالاي يكصد هزار نفر جمعيت. البته در مورد كساني كه محل كار آنان خارج از محدوده حوزه انتخابيه است، چنانچه افراد تحت تكفل آنان مانند همسر و فرزندان حداقل يك سال قبل از انتخابات در حوزه انتخابيه سكونت داشته باشند مي‌توانند در همان حوزه رأي دهند.[18]
البته با توجه به اینکه احراز شرط سکونت در انتخابات شوراهای اسلامی شهر با مشکلات عدیده‌ای مواجه است، در عمل این شرط چندان مورد توجه و کنترل برگزارکنندگان انتخابات قرار نمی‌گیرد.
۲- شرایط انتخابشوندگان
مقنن در تعیین شرایط انتخابشوندگان با محتاط‌‌تر بوده و شرایط مشکل‌‌تری را پیش بینی کرده است. شرایط انتخابشوندگان مطابق ماده 26 قانون تشکیلات، وظایف و … موارد زیر می‌باشد.
– تابعيت كشور جمهوري اسلامي ايران؛ در خصوص این شرط برخی معتقدند با توجه به ماده ۹۸۲ قانون مدنی[19] اشخاصی که تابعیت آنها اکتسابی است، نمی‌توانند به عضویت شوراهای استان، شهرستان و شهر درآیند و فقط میتوانند عضو شوراهای اسلامی روستا و بخش شوند.[20] لیکن به نظر میرسد اطلاق شرط تابعیت و خاص و مؤخر بودن قانون تشکیلات، وظایف و …، به این معناست که قانونگذار فقط دارا بودن تابعیت ایرانی را برای انتخاب شدن در کلیه شوراهای اسلامی کشور لازم شمرده است. بنابراین از دیدگاه ما هر فردی که دارای تابعیت ایرانی اعم از اصلی و یا اکتسابی باشد، میتواند به عضویت هر یک از شوراهای اسلامی کشور انتخاب شود و در صورتی که نظر مقنن بر این است که ماده ۹۸۲ قانون مدنی همچنان لازم‌الرعایه باشد، ضروری است این امر را به طور مصرح بیان نماید.
– داشتن حداقل سن ۲۵ سال تمام در زمان ثبت‌نام.
– اعتقاد و التزام عملي به اسلام و ولايت مطلقه فقيه؛[21] به نظر میرسد با وجود شرط «ابراز وفاداری به قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران» دیگر نیازی به بیان این شرط نبود، زیرا ابراز وفاداری به قانون اساسی خود به معنای اعتقاد به اسلام و ولایت فقیه می‌باشد. به خصوص اینکه احراز اعتقاد که یک امر روانی و درونی است، مشکل بوده و موجبات اعمال سلایق شخصی را فراهم می‌آورد.
– ابراز وفاداري به قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران.
– دارا بودن سواد خواندن و نوشتن براي شوراي روستاهاي تا دويست خانوار و داشتن مدرك ديپلم براي شوراي روستاهاي بالاي دويست خانوار، داشتن حداقل مدرك فوق‌ديپلم يا معادل آن براي شوراي شهرهاي تا بيست هزار نفر جمعيت، داشتن حداقل مدرك ليسانس يا معادل آن براي شوراي شهرهاي بالاي بيست هزار نفر جمعيت.[22]
– دارا بودن كارت پايان خدمت نظام وظيفه يا كارت معافيت دائم از خدمت براي مردان.[23]
۳- محرومیت‌ها و ممنوعیت‌ها
مطابق قانون برخی افراد به دلیل مقام و شغل خود از عضویت در شوراهای اسلامی کشور محروم هستند. در واقع محرومیت این افراد به طور نسبی بوده و اگر دو ماه قبل از ثبت نام از سمت خود استعفا نموده و به هيچ وجه در آن پست شاغل نباشند، میتوانند برای انتخابات شوراهای اسلامی داوطلب شوند. مصادیق این مقامات به طور حصری در بند ۱ و ۲ ماده ۲۸ قانون تشکیلات، وظایف و … ذکر شده است. از جمله این مقامات و مشاغل عبارتند از رييس جمهور و مشاورين و معاونين وي، وزراء، نمايندگان مجلس شوراي اسلامي، اعضاي شوراي نگهبان، رييس‌قوه قضاييه و معاونين و مشاورين وي، رييس ديوان عالي كشور، دادستان كل كشور و معاونين و مشاورين آنان، رييس ديوان عدالت اداري، رييس سازمان بازرسي كل كشور، رييس دانشگاه آزاد اسلامي، استانداران و معاونين و مشاورين آنان، فرمانداران و معاونين آنان، بخشداران، دادستان‌ها، داديارها، بازپرس‌ها، قضات.[24]
علاوه بر این، برخی دیگر از افراد به دلیل سوابق سیاسی و کیفری خود، به طور مطلق از داوطلب شدن برای انتخابات شوراهای اسلامی کشور ممنوع هستند. موارد ممنوعیت در ماده ۲۹ قانون تشکیلات، وظایف و … به شرح زیر بیان شده است.
– كساني كه در جهت تحكيم مباني رژيم سابق نقش مؤثر و فعال داشته‌اند به تشخيص مراجع ذيصلاح.
– كساني كه به جرم غصب اموال عمومي محكوم شده‌اند.
– وابستگان تشكيلاتي به احزاب، سازمانها و گروهك‌هايي كه غير قانوني بودن آنها از طرف مراجع صالحه اعلام شده باشد.
– كساني كه به جرم اقدام بر ضد جمهوري اسلامي ايران محكوم شده‌اند.
– محكومين به ارتداد به حكم محاكم صالح قضايي.
– محكومين به حدود شرعي.
– محكومين به خيانت و كلاهبرداري و غصب اموال ديگران به حكم محاكم صالح قضايي.
– مشهوران به فساد و متجاهران به فسق.
– قاچاقچيان مواد مخدر و معتادان به اين مواد.
– محجوران و كساني كه به حكم دادگاه مشمول اصل (۴۹) قانون اساسي باشند.
– وابستگان به رژيم گذشته از قبيل (اعضاي انجمن‌هاي ده، شهر، شهرستان و استان و خانه‌هاي انصاف، رؤساي كانون‌هاي حزب رستاخيز و‌حزب ايران نوين و نمايندگان مجلس‌هاي سنا و شوراي ملي سابق، كدخدايان و خوانين وابسته به رژيم گذشته).
در رابطه با بندهای ۲، ۶، ۷ و عبارت نخست بند ۹ [25] ذکر دو نکته ضروری است. نخست اینکه افراد مذکور در این بندها باید به موجب «حکم قطعی محاکم صالح قضایی» محکوم و به طور تبعی از حقوق اجتماعی مذکور در تبصره ۱ ماده ۶۲ مکرر قانون مجازات اسلامی محروم شده باشند.[26]
نکته دیگر آنکه اگرچه ظاهر الفاظ ماده ۲۹ قانون تشکیلات، وظایف و … مبین آن است که محکومین موضوع بندهای فوق به طور دایم از حق عضویت در شوراهای اسلامی محروم می‌شوند، ولی به نظر ما ممنوعیت این افراد فقط تا زمانی است که محکومیت کیفری آنها مؤثر می‌باشد. زیرا مطابق ماده ۶۲ مکرر قانون مجازات اسلامی، افراد پس انقضای مدت تعیین شده در این ماده از حقوق اجتماعی بهره‌مند می‌شوند.[27] برای مثال فردی که به دلیل ارتکاب جرایم مشمول حد به شلاق محکوم شده است، یک سال پس از اجرای حکم میتواند برای انتخابات شوراهای اسلامی داوطلب شود.
در پایان این بحث لازم به ذکر است، اعضاي هيأت‌هاي اجرايي و نظارت انتخابات شوراها از داوطلب شدن در حوزه‌هاي انتخابيه تحت مسؤوليت خود محروم‌اند.[28]
۴- کیفیت برگزاری انتخابات
از نظر قانونگذار اجرای انتخابات و نظارت بر آن، دو موضوع علیحده بوده و به همین دلیل نهادهای متفاوتی را برای تحقق بخشیدن به این امور پیش‌بینی کرده است. مقنن اجرای انتخابات را بر عهده وزارت کشور و نظارت بر انتخابات را بر عهده مجلس شورای اسلامی نهاده است. از این رو ما هم این دو بحث را به طور جداگانه مطرح می‌نماییم.
الف) اجرای انتخابات: گفتیم اجرای انتخابات شوراهای اسلامی کشور به عهده وزارت کشور است. اگرچه وزارت کشور نیز این تکلیف قانونی را از طریق «هیأت‌های اجرایی» انجام می‌دهد. توضیح اینکه مطابق ماده ۳۲ و ۳۳ قانون تشکیلات، وظایف و …، به منظور برگزاري انتخابات شوراهاي اسلامي شهر، «هيأت اجرایي شهرستان» به رياست فرماندار و عضويت ریيس اداره ثبت احوال، ریيس آموزش و پرورش و هشت نفر از معتمدان در محدوده شهرستان و براي برگزاري انتخابات شوراهاي اسلامي روستا، «هيأت اجرایي بخش« به رياست بخشدار و عضويت نمايندگان اداره ثبت احوال و آموزش و پرورش و مسؤول جهاد كشاورزي بخش يا معاون وي و هفت نفر از معتمدان محدوده بخش تشكيل مي‌شود.[29]
جستاری دقیق در مواد قانون بیانگر آن است که هیأت‌های اجرایی به طور کلی دارای دو وظیفه میباشند؛ تأیید صلاحیت داوطلبان و برگزاری انتخابات.
۱) تأیید صلاحیت داوطلبان: هيأت اجرايي شهرستان موظف است به منظور احراز صلاحیت هر يك از داوطلبان عضويت در شوراي اسلامي شهر، حسب مورد از مراجع ذیربط از قبيل اداره اطلاعات، نيروي انتظامي، دادگستري، ثبت احوال استعلام نمايد. ولی در مورد داوطلبان شركت در انتخابات شوراهاي اسلامي روستا، فقط در صورتی که داوطلب مظنون به داشتن يكي از موارد مذكور در ماده ۲۹ باشد، هيأت اجرايي بخش حسب مورد از مراجع ذیربط استعلام می‌نمايد.[30]
پس از اینکه هیأت اجرایی مربوطه، نتيجه رسيدگي به سوابق داوطلبان را دریافت کرد، موظف است ظرف هفت روز از تاریخ دریافت پاسخ به صلاحيت داوطلبان رسيدگي و نتيجه را اعلام نمايند.[31] اگر نظر هيأت‌هاي اجرائي بخش و شهرستان مبني بر تأييد صلاحيت داوطلبان باشد، پس از تأييد هيأت‌هاي نظارت بخش و شهرستان معتبر و قطعی است. ضمناً چنانچه هیأت نظارت مربوطه ظرف 7 روز از تاريخ دريافت نظر هیأت اجرایی، نظر خود را درباره داوطلب يا داوطلبان اعلام نكند، نظر هيأت اجرائي معتبر تلقی شده و ملاك عمل خواهد بود.[32]
ولی اگر نظر هیأت‌هاي اجرايي مبني بر رد صلاحيت داوطلبان باشد، افرادی که صلاحیت آنها رد شده حق دارند ظرف مدت ۴ روز از تاريخ اعلام اسامي نامزدهاي انتخاباتي، شكايت خود را از طریق هیأت اجرایی مربوطه و یا مستقیماً به هيأت نظارت صالح تسلیم کنند.[33] هيأت نظارت مربوطه بایستی ظرف مدت ۱۰ روز از تاريخ دريافت شكايات، رسيدگي کرده و نتيجه را به هيأت اجرايي اعلام نمايد. نظر هيأت نظارت در اين خصوص قطعي و لازم‌الاجرا خواهد بود.
۲) برگزاری انتخابات: هیأت‌های اجرایی نهاد اصلی برگزارکننده انتخابات شوراهای اسلامی کشور میباشند؛ به گونه‌ای که وظایف و تکالیف قانونی هیأت اجرایی در رابطه با برگزاری انتخابات بسیار عام و وسیع است. اما به طور خلاصه میتوان امور زیر را از وظایف هیأت‌های اجرایی در برگزاری انتخابات برشمرد.
– تعيين تعداد و محل استقرار شعب ثبت‌نام و اخذ رأي ثابت و سیار.
– انتشار آگهي انتخابات حاوي تاريخ برگزاري انتخابات، اوقات اخذ رأي، شرايط انتخاب‌كنندگان، محل شعب ثبت‌نام و …، یک هفته قبل از روز اخذ رأی.[34]
– انتخاب اعضای شعب ثبت‌نام و اخذ رأی و معرفی آنها به فرماندار و یا بخشدار جهت صدور حکم.[35]
– مسؤولیت صحت برگزاری انتخابات.[36]
– مهیا نمودن محل ثبت‌نام و اخذ رأی، یک روز قبل از اخذ رأی.[37]
– دریافت شکایت افراد در رابطه با رد صلاحیت داوطلبان و یا نتایج انتخابات.[38]
در نهایت لازم به ذکر است، تصمیمات هیأت اجرایی با اکثریت مطلق آرای اعضای حاضر اتخاذ می‌گردد.[39]
ب) نظارت بر انتخابات: نظارت بر انتخابات شوراهای اسلامی با مجلس شورای اسلامی است. به این منظور مجلس شورای اسلامی «هيأت مركزي نظارت» بر امر انتخابات شوراهاي اسلامي كشوري را که متشكل از سه نفر از اعضای كميسيون شوراها و امور داخلي و دو نفر از اعضای كميسيون اصل ۹۰ می‌باشد، تشكيل مي‌دهد.[40]
سپس به منظور نظارت بر انتخابات شوراهاي اسلامي در هر استان، «هيأت عالي نظارت استان» که مركب از سه نفر از نمايندگان مجلس شوراي اسلامي آن استان است، با نظر هيأت مركزي نظارت تشكيل مي‌گردد[41] و هيأت عالي نظارت استان نیز در هر شهرستان «هيأت نظارت شهرستان» را با حضور ۵ نفر از معتمدين آن شهرستان تشكيل مي‌دهد.[42] همچنین هيأت نظارت شهرستان براي هر بخش، «هيأت نظارت بخش» را که مركب از سه نفر معتمد محلي است، براي نظارت بر انتخابات روستا تشكيل مي‌دهد.[43]
بنابراین در حل حاضر، هیأت‌های نظارت بر انتخابات شوراهای اسلامی عبارتند از «هیأت مرکزی نظارت»، «هیأت عالی نظارت استان»، «هیأت نظارت شهرستان» و «هیأت نظارت بخش».
هیأت نظارت بخش بر کیفیت انتخابات روستاهای حوزه خود نظارت کامل داشته و تأیید صحت انتخابات شوراهای روستا با این هیأت است؛ در صورت تأیید انتخابات توسط هیأت نظارت بخش، بخشدار نتیجه اخذ رأی انتخابات شوراهای اسلامی روستا را اعلام می‌کند.
هیأت نظارت شهرستان نیز بر کیفیت انتخابات شهرهای حوزه خود نظارت کامل داشته و در خصوص صحت انتخابات شوراهای شهر اعلام نظر می‌کند. در صورت تأیید انتخابات، فرماندار نتیجه اخذ رأی را اعلام می‌کند. ضمناً هیأت نظارت شهرستان به شکایاتی که افراد در خصوص نتیجه انتخابات شوراهای روستا دارند، ظرف مدت ۱۵ روز رسیدگی و نظر نهایی خود را اعلام می‌کند.
همچنین هیأت نظارت عالی استان بر کیفیت انتخابات در تمام حوزه انتخابیه خود نظارت کامل دارد و چنانچه كسي در خصوص نتیجه انتخابات شوراهای شهر شكايت داشته باشد، به هيأت عالی نظارت استان ارسال و هيأت مذكور ظرف مدت ۱۵ روز نظر نهايي خود را اعلام می‌کند. علاوه بر این، توقف و یا ابطال انتخابات شعب اخذ رأی در انتخابات شوراهای روستا، پس از تأیید هیأت عالی نظارت استان ممکن است.
اما وظایف و اختیارات هیأت مرکزی انتخابات عبارت است از: نظارت بر انتخابات سراسر کشور؛ توقف و یا ابطال انتخابات شعب اخذ رأی در انتخابات شوراهای شهر؛ اعزام بازرسان مستقل در صورت لزوم براي رسيدگي به شكايات مربوط به هيأت‌هاي اجرايي و مباشرين وزارت كشور؛ رسيدگي به شكايات و پرونده‌ها و اعلام نظر قطعی؛ تعيين ناظر در تمام هيأت‌هاي مربوط به انتخابات.
با این اوصاف، «هیأت مرکزی نظارت» نهاد اصلی نظارت بر انتخابات شوراهای اسلامی بوده و سایر هیأت‌های نظارت، بازوهای اجرایی این نهاد در حوزه‌های انتخابیه کشور میباشند.
در پایان این بحث لازم به ذکر است، علاوه بر هیأت‌های نظارت، وزارت كشور نیز میتواند مأموريني را جهت بازرسي و كنترل جريان انتخابات به طور ثابت يا سيار به حوزه‌هاي انتخابيه اعزام نمايد.[44]
ب- اقسام شوراها و وظایف آنها
با توجه به قانون تشکیلات، وظایف و …، در حال حاضر شوراهای اسلامی کشور عبارتند از: شورای اسلامی روستا، شورای اسلامی بخش، شورای اسلامی شهر، شورای اسلامی شهرستان، شورای اسلامی استان و شورای عالی استانها.
بنابراین در این مبحث تشکیلات و وظایف و اختیارات هر یک از شوراهای مذکور را بررسی می‌نماییم.
۱- شورای اسلامی روستا
تعداد اعضاي شوراي اسلامي در روستاهايی که تا ۱۵۰۰ نفر جمعيت دارند، سه نفر عضو اصلی و دو نفر علی‌البدل و در روستاهايی که بيش از ۱۵۰۰ نفر جمعيت دارند، پنج نفر عضو اصلی و سه نفر علی‌البدل خواهد بود.
طبق ماده ۶۸ قانون تشکیلات، وظایف و …، شورای اسلامی روستا وظایف و اختیارات متعددی در رابطه با امور محلی روستا دارد. از جمله این وظایف و اختیارات میتوان به موارد زیر اشاره کرد.
– نظارت بر حسن اجراي تصميم‌هاي شوراي اسلامي روستا.
– همكاري با مسؤولان ذیربط براي احداث، اداره، نگهداري و بهره‌برداري از تأسيسات عمومي، اقتصادي، اجتماعي و رفاهي مورد نياز روستا در حدود امكانات.
– تشكيل گردهمايي عمومي جهت ارائه گزارش كار و دريافت پيشنهادها و پاسخ به سؤالات و جلب مشاركت و خودياري مردم براي پيشبرد امور روستا حداقل دو بار در‌سال و با پانزده روز اعلام قبلي.
– مشاركت در تهيه طرحهاي هادي روستا و بهسازي بافتهاي فرسوده و ضوابط و مقررات ساخت و ساز.
– نظارت بر حفظ و نگهداري تأسيسات عمومي و عمراني و اموال و دارايي‌هاي روستا.
– انتخاب فردي ذيصلاح به سمت دهيار براي مدت چهار سال و معرفي به بخشدار جهت صدور حكم؛ ظاهر الفاظ قانون مبین این است که صدور حکم توسط بخشدار یک امر تشریفاتی بوده و پس از معرفی دهیار، حکم وی باید صادر گردد.
– عزل دهيار با رأي اكثريت اعضای شورا و اعلام به بخشدار جهت صدور حكم عزل.
لازم به ذکر است برخی وظايف دهيار به عنوان یکی از مقامات معرف سیستم اداری غیرمتمرکز، به شرح زير مي‌باشد:
– اجراي مصوبات شوراي روستا.
– اعلام فرامين و قوانين و مقررات عمومی.
– همكاري با سازمان‌هاي ثبت احوال و اسناد در جهت ثبت وقايع چهارگانه سجلي و اسناد و املاك.
– همكاري با مسؤولين ذیربط در جهت حفظ، نگهداري و بهره‌برداري منابع‌طبيعي و ميراث فرهنگي واقع در روستا.
– تشكيل پرونده براي ايجاد بناها، تأسيسات و تفكيك اراضي در محدوده قانوني روستا و ارجاع به بخشداري جهت صدور مجوز.[45]
۲- شورای اسلامی بخش
در هر بخش، شوراي بخش كه اعضای آن پنج نفر عضو اصلی و سه نفر عضو علی‌البدل مي‌باشد از بين نمايندگان منتخب شوراهاي روستاهاي واقع در محدوده بخش تشكيل مي‌شود. البته از يك روستا بيش از يك نفر نبايد در شوراي بخش حضور داشته باشد و در صورتي كه تعداد روستاهاي بخش كمتر از پنج روستا باشد، اعضای شوراي بخش از ميان مجموع اعضای شوراهاي روستاها انتخاب خواهند شد. در هر حال از هر روستا حداقل باید يك نفر انتخاب گردد.[46]
بنابراین باید توجه داشت، اعضای شورای اسلامی بخش به طور غیرمستقیم انتخاب می‌شوند. در زیر برخی از مهم‌ترین وظایف و اختیارات شورای بخش نام برده می‌شود.
– ايجاد هماهنگي لازم بين شوراهاي روستاهاي واقع در محدوده بخش.
– نظارت بر شوراهاي روستاها به منظور رعايت وظايف قانوني.
– حل و فصل مشكلات و اختلافات ميان دو يا چند روستا يا شوراهاي روستايي واقع در محدوده بخش ، در مواردي كه قابل پيگيري قضايي نيست.
– ايفاي وظايف شوراي روستا در مزارع مستقل، مكان‌ها و آبادي‌ها و روستاهايي‌كه به هر دليل فاقد شوراي روستا مي‌باشند.
۳- شورای اسلامی شهر
تعداد اعضاي اصلي و علي‌البدل شوراي شهر به شرح زير مي‌باشد.
– شهرهاي تا بيست هزار نفر جمعيت: پنج عضو اصلي و دو عضو علي‌البدل.
– شهرهاي از بيست هزار نفر تا پنجاه هزار نفر جمعيت: هفت عضو اصلي و سه عضو علي‌البدل.
– شهرهاي از پنجاه هزار نفر تا يكصد هزار نفر جمعيت: نه عضو اصلي و چهار عضو علي‌البدل.
- شهرهاي از يكصد هزار نفر تا دويست هزار نفر جمعيت: يازده عضو اصلي و پنج عضو علي‌البدل.
- شهرهاي از دويست هزار نفر تا پانصد هزار نفر جمعيت: سيزده عضو اصلي و شش عضو علي‌البدل.
- شهرهاي از پانصد هزار نفر تا يك ميليون نفر جمعيت: پانزده عضو اصلي و هفت عضو علي‌البدل.
- شهرهاي بيشتر از يك ميليون نفر تا دو ميليون نفر جمعيت: بيست و يك عضو اصلي و هشت عضو علي‌البدل.
– شهرهاي بيش از دو ميليون نفر جمعيت: بيست و پنج عضو اصلي و ده عضو علي‌البدل.
– شهر تهران: سي و يك عضو اصلي و دوازده عضو علي‌البدل.[47]
علیرغم تفاوت تعداد اعضای شوراهای شهر که امری منطقی به نظر میرسد، وظایف و اختیارات تمامی شوراهای شهر یکسان است. برخی از وظایف و اختیارات شوراهای شهر موارد زیر می‌باشد.[48]
– انتخاب شهردار براي مدت چهار سال؛ شهرداران شهرهای دارای جمعيت بيش از دويست هزار نفر و مراكز استانها با پيشنهاد شوراي شهر و حكم وزير كشور و در ساير شهرها به پيشنهاد شوراي شهر و حكم استاندار انتخاب مي‌شوند. البته بن‌بست‌هایی که بعدها برای انتخاب شهردار به دلیل تفاوت نظر شوراها و مقامات مرکزی (وزیر کشور و استاندار) ایجاد شد، سبب گردید مقنن متن قانون را اصلاح کرده و مقرر نماید: «شوراي شهر … شهردار موردنظر خود را انتخاب مي‌كند. وزير كشور و استانداران موظفند حكم شهردار معرفي شده را ظرف مدت ده روز صادر نمايند. در صورتي كه وزير كشور يا استاندار، شهردار معرفي شده را واجد شرايط تعيين‌شده نداند، مراتب را با ذكر دليل و مستندات به شوراي شهر منعكس مي‌نمايد، در صورت اصرار شوراي شهر بر نظر قبلي خود و عدم صدور حكم شهردار، موضوع توسط شوراي شهر به هيأت حل اختلاف ذیربط ارجاع خواهد شد. هيأت مذكور ظرف پانزده روز مكلف به تصميم‌گيري بوده و تصميم آن هيأت براي طرفين (وزارت كشور و شوراي اسلامي شهر) لازم‌الاجراء مي‌باشد. چنانچه در مدت مقرر، هيأت حل اختلاف نظر خود را اعلام ننمايد، نظر شوراي شهر متبع خواهد بود و شهردار مي‌تواند اختيارات قانوني خود را اعمال و اجراء نمايد.»[49]
– برکناری (عزل) شهردار با رعایت مقررات قانونی؛ عزل شهردار با رعایت ماده ۷۳ قانون تشکیلاتف وظایف و … صورت می‌گیرد. مطابق این ماده هرگاه يك يا چند نفر از اعضاي شوراي شهر به عملكرد شهردار يا عمليات شهرداري اعتراض يا ايرادي داشته باشند ابتدا از طریق رييس شورا به شهردار تذكر خواهند داد. در صورت عدم رعايت تذکرات، موضوع به صورت سؤال کتبی از طریق رييس شورا به شهردار اطلاع داده می‌شود و شهردار باید ظرف ده روز از تاریخ ابلاغ سؤال، در جلسه عادي يا فوق‌العاده شورا حاضر شده و به سؤال پاسخ دهد. چنانچه شهردار در جلسه حضور نیابد و يا پاسخ وي قانع‌كننده تشخيص داده نشود، موضوع در جلسه ديگري به صورت استيضاح كه حداقل به امضاي يك سوم اعضاي شورا رسيده است، ارائه مي‌شود. در این جلسه شورا پس از طرح سؤال و پاسخ شهردار، رأي موافق يا مخالف خواهد داد. در صورتي كه شورا با اكثريت دو سوم كل اعضا رأي مخالف دهد، شهردار از كار بركنار و فرد جديدي از سوي شورا انتخاب خواهد شد. ضمناً در فاصله بين بركناري شهردار تا انتخاب فرد جديد كه نبايد بيش از سه ماه باشد، يكي از كاركنان شهرداري با انتخاب شوراي شهر عهده‌دار و مسؤول اداره امور شهرداري خواهد بود.
– نظارت بر حسن اداره و حفظ سرمايه و دارايي‌هاي نقدي، جنسي و اموال منقول و غير منقول شهرداري و همچنين نظارت بر حساب درآمد و هزينه آنها به گونه‌اي كه مخل جريان عادي امور شهرداري نباشد.
– تصويب آيين‌نامه‌هاي پيشنهادي شهرداري پس از رسيدگي به آنها با رعايت دستورالعملهاي وزارت كشور.
– تأييد صورت جامع درآمد و هزينه شهرداري كه هر شش ماه يكبار توسط شهرداري تهيه مي‌شود و انتشار آن براي اطلاع عموم و ارسال نسخه‌اي از آن به وزارت كشور.
– تصويب بودجه، اصلاح و متمم بودجه و تفريغ بودجه سالانه شهرداري و مؤسسات و شركتهاي وابسته به شهرداري با رعايت آيين‌نامه مالي شهرداريها و همچنين تصويب بودجه شوراي شهر.
– تصويب معاملات و نظارت بر آنها اعم از خريد، فروش، مقاطعه، اجاره و استيجاره كه بنام شهر و شهرداري صورت مي‌پذيرد با در نظر‌گرفتن صرفه و صلاح و با رعايت مقررات آيين‌نامه مالي و معاملات شهرداري.
– تصويب لوايح برقراري يا لغو عوارض شهر و همچنين تغيير نوع و ميزان آن با در نظر گرفتن سياست عمومي دولت كه از سوي وزارت كشور اعلام مي‌شود.
– نظارت بر حسن جريان دعاوي مربوط به شهرداري.
– تصويب نرخ كرايه وسائط نقليه درون شهري.
– در پایان لازم به اذعان است، شهردار که با احراز شرایط قانونی توسط شورای اسلامی شهر انتخاب می‌شود، یکی از مقامات سیستم اداری غیرمتمرکز بوده و تابع نظارت سلسله مراتبی واحد مرکزی نمی‌باشد. ضمن اینکه مسایل مربوط به شهردار و نهاد شهرداری -از جمله وظایف و اختیارات آن-، در قانون شهرداری مصوب ۱۱/۰۴/۱۳۳۴ و اصلاحیه‌های بعدی آن ذکر گردیده است.[50]
۴- شورای اسلامی شهرستان
شوراي شهرستان از نمايندگان شوراهاي شهرها و بخشهاي واقع در محدوده آن شهرستان تشکیل می‌گردد. نمایندگان شوراها توسط خود آنها انتخاب می‌شوند. انتخاب از طریق رأی‌گیری است که در مرحله اول با رأی اكثريت مطلق و در صورت عدم احراز، در مرحله دوم با رأي اكثريت نسبي صورت می‌گیرد. بنابراین اعضای شورای شهرستان به طور غیرمستقیم انتخاب می‌شوند.
تعداد اعضای شوراهای شهرستان نیز به این ترتیب تعیین می‌شود که از هر شوراي بخش يك نفر و از هر شوراي شهر بر اساس جمعیت آن يك یا دو نفر و از شورای شهر تهران سه نفر در شورا عضويت خواهند داشت. با این وصف تعداد اعضای هر شورای شهرستان، تابع تعداد شوراهای بخش و شهر و همچنین جمعیت شهرهای واقع در حوزه آن شهرستان می‌باشد.
البته تعداد اعضاي شوراي شهرستان در هر حال کمتر از پنج نفر نخواهد بود. پس چنانچه تعداد شهرها و بخشهاي يك شهرستان كمتر از پنج باشد، كسري تعداد اعضاي شوراي شهرستان تا پنج نفر، به نسبت جمعيت هر بخش يا شهر، از شوراي بخش يا شهر مربوط تأمين مي‌شود. ضمناً در هر حال هر بخش يا شهر بيش از دو نفر نماينده در شوراي شهرستان نخواهد داشت. تنها استثنای این محدودیت، موردی است که شهرستان فقط يك بخش و يك شهر داشته باشد.
وظايف و اختيارات شوراي شهرستان عبارت است از:
– ارائه پيشنهادات لازم در زمينه توسعه اقتصادي، اجتماعي، فرهنگي و عمراني شهرستان به دستگاههاي اجرائي ذیربط و كميته برنامه‌ريزي شهرستان و شوراي استان.
– نظارت بر حسن اجراي تصميمات شوراي شهرستان.
– تصويب، اصلاح ، تتميم و تفريغ بودجه دبيرخانه شوراي شهرستان.
– هماهنگي و رسيدگي به مسائل و حل و فصل مشكلات في‌مابين شوراهاي شهر و بخش، در مواردي كه قابل پيگيري قضايي نيست.
– نظارت بر عملكرد و فعاليتهاي شوراهاي بخش و شهر.[51]
۵- شورای اسلامی استان
شوراي اسلامی استان با حضور نمايندگان منتخب شوراهاي شهرستان‌هاي تابعه تشکیل می‌شود. نمایندگان مذکور توسط خود شوراهای شهرستان و از طریق رأی‌گیری انتخاب می‌شوند. رأی‌گیری در مرحله اول با رأی اكثريت مطلق و در صورت عدم احراز، در مرحله دوم با رأي اكثريت نسبي صورت می‌گیرد. پس اعضای شورای استان -مانند شورای شهرستان- به طور غیرمستقیم انتخاب می‌شوند.
تعداد اعضاي شوراي استان حداقل پنج نفر است. چنانچه يك استان‌كمتر از پنج شهرستان داشته باشد كسري تعداد اعضاي شوراي استان، به نسبت جمعيت از شوراهاي شهرستان‌هاي ذیربط تأمين مي‌شود. در هر صورت هر شهرستان بيش از دو نماينده در شوراي استان نخواهد داشت و در صورتي كه استان فقط يك شهرستان داشته باشد، اعضاي شوراي آن شهرستان هم‌زمان اعضاي شوراي استان نیز خواهند بود.
مهم‌ترین وظایف شورای استان را میتوان به شرح زیر نام برد.
– نظارت بر حسن اجراي تصميمات شوراي عالي استانها در محدوده استان.
– ايجاد ارتباط و هماهنگي لازم ميان شوراهاي شهرستان در محدوده استان جهت حسن انجام وظايف و حل و فصل اختلافات شوراهاي سطح استان، در مواردي كه قابل پيگيري قضايي نيست.
– تصويب، اصلاح ، تتميم و تفريغ بودجه دبيرخانه شوراي استان.
– نظارت بر عملكرد شوراهاي شهرستان‌ها در محدوده استان و نظارت بر حسن اجراي مصوبات شوراي استان.[52]
۶- شورای عالی استانها
شوراي عالي استانها از نمايندگان منتخب شوراهاي استانها كه در‌مرحله اول با رأي اكثريت مطلق و در صورت عدم احراز، در مرحله دوم با اكثريت نسبي انتخاب و معرفي مي‌شوند، تشكيل مي‌گردد. البته از استانهاي تا دو ميليون نفر جمعيت، دو نماينده و از استانهاي داراي بيش از دو ميليون نفر جمعيت، سه نماينده و از استان تهران چهار نماينده در شوراي عالي استانها عضويت دارند.[53]
از جمله وظایف این شورا عبارت است از بررسي پيشنهادها و ارائه آنها در قالب طرح به مجلس شوراي اسلامي يا دولت؛ تصويب، اصلاح ، تتميم و تفريغ بودجه دبيرخانه شوراي عالي استانها؛ تهيه آيين‌نامه نحوه هزينه بودجه شوراها و ابلاغ آن پس از تصويب هيأت‌وزيران به شوراها؛ برنامه‌ريزي به منظور آموزش و آشنايي اعضاء شوراها با وظايف خويش از طريق برگزاري دوره‌هاي كوتاه مدت كاربردي در قالب امكانات موجود كشور.
ج- نظارت بر شوراهای اسلامی و اعضای آنها
چنانچه از مطالب فوق فهمیدیم، هر شورای بالادستی بر عملکرد و فعالیت‌های شورای زیرنظر خود نظارت می‌کند؛ مانند شورای بخش که بر فعالیت‌های شوراهای روستا نظارت دارد.
اما باید توجه داشت علاوه بر نظارت شوراهای بالاتر، نهاد خاص دیگری هم در قانون تشکیلات، وظایف و … پیش‌بینی شده است که بر تصمیمات، عملکرد و اعضای شوراهای اسلامی نظارت می‌کند. وفق ماده 79 اصلاحی قانون مزبور، این نهاد «هیأت حل اختلاف» نامیده شده و از لحاظ سلسله مراتبی به سه درجه تقسیم گردیده که به ترتیب زیر می‌باشد.
- «هيأت مركزي حل اختلاف و رسيدگي به شكايات»: با عضويت يكي از معاونين رئيس‌جمهور به انتخاب و معرفي ریيس‌جمهور، معاون ذیربط وزارت كشور، ریيس ديوان عدالت اداري یا یکی از معاونین رییس دیوان به انتخاب وی، يكي از معاونين دادستان كل كشور به انتخاب دادستان كل كشور، دو نفر از نمايندگان مجلس شوراي اسلامي به پيشنهاد كميسيون امنيت ملي و سياست خارجي و تصويب مجلس شوراي اسلامي، سه نفر از اعضاي شوراي عالي استانها به انتخاب آن شورا؛ این هیأت به شكايات از شورای شهر تهران، شوراهاي استان، شوراي عالي استانها رسیدگی می‌کند. ضمناً اعضای هیأت در اولین جلسه رییس و نایب‌رییس را از بين خود انتخاب می‌کنند.
– «هيأت حل اختلاف و رسيدگي به شكايات استان»: با عضويت استاندار، ریيس كل دادگستري استان، دو نفر از نمايندگان استان مربوطه در مجلس شوراي اسلامي و یک نفر از اعضاي شوراي استان به انتخاب آن شورا؛ این هیأت به شكايات از شوراي شهر و شوراي شهرستان رسیدگی مي‌کند و رییس آن استاندار است.
– «هيأت حل اختلاف و رسيدگي به شكايات شهرستان»: این هیأت با عضويت و ریاست فرماندار و همچنین عضویت ریيس دادگستري شهرستان، دو نفر از اعضاي شوراي شهرستان به انتخاب آن شورا و يك نفر از اعضای شورای استان به انتخاب هيأت حل اختلاف استان تشکیل و به شكايات از شوراي روستا و بخش رسیدگی می‌کند.
دبيرخانه هيأت‌هاي حل اختلاف مركزي، استان و شهرستان به ترتيب در وزارت كشور، استانداري و فرمانداري مستقر است. حال که با ترکیب هیأت‌های حل اختلاف آشنا شدیم، شایسته است حدود صلاحیت این هیأت‌ها را بررسی کرده و مشخص نماییم منظور از شکایات در ماده 79 اصلاحی قانون تشکیلات، وظایف و … چیست؟
با بررسی مواد پایانی قانون در پاسخ به این سؤال میتوان گفت، هیأت‌های حل اختلاف صلاحیت رسیدگی به دعاوی « ابطال تصمیمات شورا»، «انحلال شورا» و «سلب عضویت اعضای شورا» را دارد. بنابراین در سطور ذیل هر یک از صلاحیت‌های مذکور را به طور جداگانه مطالعه می‌نماییم.
۱- ابطال تصمیمات شورا
مصوبات كليه شوراها در صورتي كه ظرف دو هفته از تاريخ ابلاغ مورد اعتراض قرار نگيرد، لازم‌الاجراء مي‌باشد؛ اما در صورتي كه مسؤولين ذیربط مصوبات را مغاير با قوانين و مقررات كشور و يا خارج از حدود وظايف و اختيارات شوراها تشخيص دهند، مي‌توانند با ذكر مورد و به طور مستدل حداكثر ظرف دو هفته از تاريخ ابلاغ مصوبه، اعتراض خود را به اطلاع شورا رسانده و درخواست تجديدنظر نمايند. در این فرض شورا مکلف است ظرف ده روز از تاريخ وصول اعتراض به موضوع رسيدگي و نظر خود را اعلام نمايد.
در صورتی که شورا اعتراض را وارد بداند، مصوبه را اصلاح و جهت اجرا ابلاغ می‌کند، ولی در صورتي كه شورا پس از بررسي مجدد از مصوبه مورد اختلاف عدول ننمايد، موضوع براي تصميم‌گيري نهايي به هيأت حل اختلاف مربوطه ارجاع مي‌شود و هيأت مزبور مكلف است ظرف بیست روز به موضوع رسيدگي و اعلام نظر نمايد.[54]
سؤالی که اینجا مطرح می‌شود این است که کدام مقامات میتوانند به مصوبات شوراها اعتراض نمایند؟
پاسخ این پرسش در تبصره یک ماده 80 اصلاحی قانون تشکیلات، وظایف و … ذکر شده که به شرح زیر می‌باشد:
– اعتراض به مصوبات شوراهاي روستا و بخش: بخشدار و يا شوراي شهرستان؛
– اعتراض به مصوبات شوراهاي شهر و شهرستان: فرماندار و يا شوراي استان؛
– اعتراض به مصوبات شوراي استان؛ استاندار، مسؤولين دستگاههاي اجرائي ذیربط و يا شوراي عالي استانها؛
– و اعتراض به مصوبات شوراي عالي استانها: وزير كشور و یا عاليترين مقامات دستگاههاي ذیربط.
البته لازم به یادآوری است، مقنن حق اعتراض اشخاص به مصوبات شوراها را نیز مطمح‌نظر داشته است. مطابق تبصره‌های ذیل ماده 80 قانون اخیرالذکر، اشخاص عادی میتوانند با ادعای اینکه مصوبات شورا مغاير با قوانين و مقررات كشور و يا خارج از حدود وظايف و اختيارات آنهاست، به دو طریق شکایت کنند:
۱- ارائه شکایت به دیوان عدالت اداری؛ مطابق تصریح قانون، رسيدگي به اعتراض موضوع ماده ۸۰ مانع از رسيدگي به شكايات ساير اشخاص در محاكم صلاحيتدار (دیوان عدالت اداری) نخواهد بود.
۲- ارائه شکایت به هیأت مرکزی حل اختلاف؛ علیرغم قطعی و لازم‌الاجراء شدن مصوبات هر یک از شوراها، اشخاص میتوانند شکایات خود را نزد هیأت مرکزی حل اختلاف طرح نمایند.
۲- انحلال شورا
هرگاه شورا اقداماتي بر خلاف وظايف مقرر يا مخالف مصالح عمومي كشور انجام دهد و يا در اموالی که وصول و نگهداری آن را به عهده دارد حيف و ميل و یا تصرف غيرمجاز نماید، منحل می‌شود.
البته نحوه انحلال شوراهای روستا با سایر شوراها تفاوت دارد. با این توضیح که شوراهای روستا به پيشنهاد كتبي فرماندار و تأیید هيأت حل اختلاف استان منحل می‌شوند، ولی انحلال ساير شوراها در صورت انحراف از وظایف قانوني، به پيشنهاد هيأت حل اختلاف استان و تصويب هيأت حل اختلاف مركزي صورت می‌گیرد.
شوراهاي منحل‌شده و یا اعضای آنها در صورت اعتراض به انحلال، مي‌توانند ظرف يك ماه از تاريخ ابلاغ رأي به دادگاه صالح شكايت نمايند و دادگاه مكلف است خارج از نوبت به موضوع رسيدگي و رأي قطعي صادر نمايد.[55] در هر حال، در حوزه‌هايي كه بر اساس این ماده قانون، شوراي آن منحل شده است، بایستی انتخابات براي تشكيل شورا ظرف دو ماه برگزار شود.[56] ضمناً تا برگزاري انتخابات مجدد و تشكيل شوراي جديد، استاندار جانشين آن شورا خواهد بود. البته این قاعده کلی با دو استثناء مواجه است؛ نخست اینکه جانشين شوراي شهر تهران، وزير كشور بوده و دیگر اینکه جانشين شوراي روستا، شوراي بخش مي‌باشد.[57]
۳- سلب عضویت اعضای شورا
عضویت اعضای شوراها ممکن است به دلیل از دست دادن شرایط عضویت، قصور و یا تقصیر در انجام وظایف قانونی، انجام دادن اقدامات منجر به توقف یا اخلال در وظایف شوراها و یا غیبت غیرموجه سلب شود. البته نحوه سلب عضویت به دلیل غیبت غیرموجه با سایر موارد متفاوت است و به همین دلیل این موارد را به طور جداگانه بررسی می‌نماییم.
الف) چنانچه هر يك از اعضای شوراهاي اسلامی شرايط عضويت را از دست داده و يا در انجام وظايف قانوني خود مرتكب قصور يا تقصير شود يا اقدامي كه موجب توقف يا اخلال در انجام وظايف شوراها گردد يا عملي خلاف شؤون اعضاء شورا انجام دهد، به یکی از موارد زير محكوم خواهد شد:
– اخطار كتبي با درج در پرونده و بدون اعلان عمومی.
– اخطار كتبي با درج در پرونده و اعلان عمومی.
– كسر از مبالغ دريافتي بابت عضويت در شورا (حقوق، حق‌الجلسه و عناوين مشابه) حداكثر تا يك سوم از يك ماه تا يك سال.
– محروميت از عضويت در هيأت‌ریيسه و نمايندگي در شوراهاي فرادست و عناوين مشابه حداقل به مدت يك سال.
– سلب عضويت موقت از يك ماه تا يك سال.
– سلب عضويت براي باقيمانده دوره شورا.
– ممنوعيت ثبت نام در انتخابات شوراها براي مدت حداقل يك دوره.
– سلب عضويت دائم از عضويت در شورا و ممنوعيت ثبت نام در انتخابات شوراها.[58]
ترتیب رسیدگی به اتهامات وارده به هر یک از اعضای شوراهای اسلامی به صورت زیر خواهد بود:
۱) در مورد اعضای شوراهاي روستا و بخش: به پيشنهاد شوراي شهرستان و يا فرماندار و تصویب هيأت حل اختلاف استان؛
۲) در مورد اعضای شوراي شهر و شهرستان: به پيشنهاد شوراي استان و يا استاندار و تصويب هيأت حل اختلاف استان؛
۳) در مورد اعضای شوراي استان: به پيشنهاد شوراي عالي استانها و یا استاندار و تصویب هیأت حل اختلاف مرکزی؛
۴) در مورد اعضای شوراي عالي استانها: به پيشنهاد وزير كشور و تصويب هيأت حل اختلاف مركزي.[59]
هيأت حل اختلاف مربوط به اتهام يا اتهامات منتسب به عضو شورا رسیدگی کرده و در صورت احراز تخلف يا تخلفات، در هر مورد فقط يكي از مجازات‌هاي فوق را تعیین خواهد نمود. چنانچه فردی به يكي از مجازات‌هاي مذکور در بندهاي ۴ تا ۸ محكوم شود، مي‌تواند ظرف بيست روز از تاريخ ابلاغ رأي به هيأت حل اختلاف مركزي شكايت نمايد. ضمن اینکه آرای هیأت‌های حل اختلاف در مواردی که منجر به سلب عضویت افراد مي‌گردد، قابل شکایت در ديوان عدالت اداري می‌باشد. رسیدگی به این شکایت خارج از نوبت بوده و رأی صادره نیز قطعي و لازم‌الاجراء خواهد بود.
مفهوم مخالف پاراگراف فوق این است که مجازات‌های مذکور در بند ۱، ۲ و ۳ که منجر به سلب عضویت اعضاء نمی‌شوند، قطعی و لازم‌الاجرا بوده و نمی‌توان نسبت به آنها اعتراض نمود. آشکار است که علت این حکم خفیف بودن مجازات‌های مذکور (عدم سلب عضویت اعضاء) می‌باشد؛ اگرچه به نظر ما مطلوب بود افراد حق اعتراض به این آراء را در دیوان عدالت اداری داشتند.
ب) غيبت غيرموجه اعضای شوراهای اسلامی در طول يك سال، به شرح زير منجر به سلب عضويت مي‌شود:
۱) شوراهاي روستا و شهر: دوازده جلسه غيرمتوالي و يا شش جلسه متوالي.
۲) شوراي بخش هشت جلسه غيرمتوالي و يا چهار جلسه متوالي.
۳) شوراي شهرستان شش جلسه غيرمتوالي و يا سه جلسه متوالي.
۴) شوراي استان چهار جلسه غيرمتوالي و يا دو جلسه متوالي.
۵) شوراي عالي استانها سه جلسه غيرمتوالي و يا دو جلسه متوالي.[60]
مرجع تشخیص غیبت غیرموجه و تصویب سلب عضویت، همان شورایی است که فرد عضو آن است. ضمن اینکه به نظر میرسد رأی شورا در خصوص سلب عضویت هر یک از اعضاء، قطعی و غیرقابل اعتراض است.
۲-۲- مؤسسات عمومی غیردولتی و نظام حرفه‌ای
همانگونه که قبلاً ذکر شد، نوع دیگر نظام اداری غیرمتمرکز، «عدم تمرکز فنی» می‌باشد. در این نظام، واحدهای اداری بر اساس توجیهات فنی و کارویژگی به وجود آمده‌اند. نهادهای اداری در سیستم عدم تمرکز فنی، در دو دسته کلی تقسیم‌بندی می‌شوند.
الف- مؤسسات عمومی غیردولتی
مطابق ماده ۲ قانون مدیریت خدمات کشوری، مؤسسه یا نهاد عمومی غیردولتی «واحد سازمانی مشخصی است که دارای استقلال حقوقی بوده و با تصویب مجلس شورای اسلامی ایجاد شده یا می‌شود و بیش از پنجاه درصد بودجه سالانه آن از منابع غیردولتی تأمین گردد و عهده‌دار وظایف و خدماتی است که جنبه عمومی دارد».
با تأمل در تعریف فوق میتوان خصوصیات مؤسسات عمومی غیردولتی را به نحو زیر برشمرد:
– از شخصیت حقوقی برخوردار هستند؛ یعنی شخصاً طرف حق و تکلیف قرار می‌گیرند و اموال و دارایی مستقل از قوه مرکزی دارند.
– به موجب قانون ایجاد می‌شوند.
– جزو نهادهای مربوط به سیستم اداری غیرمتمرکز میباشند.
– انجام وظایف و خدمات عمومی خاصی را که توسط مقنن تعیین شده، به عهده دارند. این وظایف و خدمات ممکن است در راستای انتفاع و کسب سود باشد مانند بانک‌ها و یا اینکه جنبه غیرانتفاعی داشته باشد مانند دانشگاه‌ها.
اما سؤالی که در اینجا مطرح می‌شود، نظام حقوقی حاکم بر مؤسسات عمومی غیردولتی است. به بیان بهتر، آیا این مؤسسات تابع قواعد و مقررات حقوق خصوصی هستند یا قواعد و مقررات حقوق عمومی؟
در پاسخ به این پرسش میتوان گفت، اگرچه مؤسسات عمومی غیردولتی برای انجام وظایف و خدمات خود از امتیازات عمومی برخوردار بوده و تابع قواعد و مقررات حقوق عمومی میباشند، اما در برخی موارد تابع حقوق خصوصی میباشند. برای مثال قراردادی که مؤسسه عمومی غیردولتی با شخص دیگری برای تهیه میز و صندلی‌های اداره منعقد می‌کند، باید تابع حقوق خصوصی دانست. بنابراین به طور خلاصه مؤسسات عمومی غیردولتی توأمان تابع قواعد و مقررات حقوق عمومی و خصوصی میباشند.
البته تعیین حد و مرز حاکمیت قواعد حقوق عمومی و خصوصی امری پیچیده و از طرفی بسیار مهم می‌باشد. زیرا هرچه این مؤسسات بیشتر از قواعد حقوق عمومی و امتیازات عمومی استفاده کنند، دایره حقوق و آزادی‌های اشخاص حقوق خصوصی مضیق‌تر می‌شود.
در پایان ذکر این نکته ضروری است که هرچند مؤسسات عمومی غیردولتی جزو نهادهای غیرمتمرکز میباشند، ولی واحد مرکزی بر آنها نظارت دارد. این نظارت در برخی موارد به حدی است که مقامات اداره‌کننده آنها توسط واحد مرکزی انتخاب می‌شوند مانند انتخاب رؤسای دانشگاه‌ها.
ب- نظام حرفه‌ای
نظام حرفه‌ای به آن دسته از تشکیلات و سازمان‌های غیرمتمرکز اطلاق می‌شود که توسط صاحبان یک حرفه معین ایجاد شده و هدف آنها دفاع از حقوق صنفی اعضای تشکیل‌دهنده صنف و همچنین برقراری انتظام صنفی بین آنهاست.[61] از مصادیق این تشکیلات میتوان به کانون وکلای دادگستری، نظام پزشکی و نظام مهندسی اشاره کرد.
با این اوصاف میتوان گفت تشکیلات حرفه‌ای برای نیل به اهداف سه‌گانه زیر تشکیل می‌شوند.
– دفاع از منافع حرفه‌ای در جامعه؛ مانند نقشی که کانون وکلای دادگستری در تأمین استقلال وکلا نزد مراجع قضایی دارد.
– انتظام بخشیدن به فعالیت‌های حرفه‌ای اعضاء از طریق اِعمال نظارت‌ها و مجازات‌های صنفی در حدود قانون؛ مانند رسیدگی دادسراها و دادگاه‌های انتظامی کانون وکلای دادگستری به تخلفات وکلاء.
– حمایت از حقوق کسانی که خدمات و یا کالاهای ارائه شده توسط اعضای حرف را مصرف می‌کنند.
لازم به یادآوری است، اگرچه سازمان‌های حرفه‌ای از استقلال حقوقی برخوردار بوده و در سیستم اداری غیرمتمرکز جای می‌گیرند، اما نظارت واحد مرکزی بر این سازمانها امری است که نمی‌توان آن را نادیده گرفت.
[1] – ستاد مشترک (کل) نیروهای مسلح، بالاترین نهاد نظامی در جمهوری اسلامی ایران است که وظیفه سیاست‌گذاری و هماهنگی میان کلیه قوای نظامی را در ایران به عهده دارد.
[2] – ممکن است سؤال شود آیا امضای حکم ریاست‌جمهور توسط مقام رهبری جنبه تشریفاتی دارد یا جنبه تنفیذی؟ به عبارت دیقیق‌تر آیا رهبر میتواند حکم ریاست‌جمهوری را امضاء نکند؟
در پاسخ به این پرسش دو دیدگاه ارائه شده است؛ برخی با استناد به حق حاکمیت مردم و انتخاب رییس‌جمهور از طریق آرای عمومی و همچنین تأیید صلاحیت داوطلبان ریاست‌جمهوری توسط شورای نگهبان معتقدند امضای حکم رییس‌جمهور جنبه تشریفاتی دارد و رهبر نمی‌تواند حکم ریاست‌جمهوری را امضاء نکند. اما برخی نیز با استناد به مذاکرات مجلس بررسی نهایی قانون اساسی و ماده 1 قانون انتخابات ریاست‌جمهوری اسلامی ایران نظر داده‌اند که امضای حکم رییس‌جمهور جنبه تنفیذی دارد و رهبر میتواند حکم ریاست‌جمهوری را امضاء نکند.
به هر حال با توجه به نظام حقوقی کنونی، به نظر میرسد امتناع رهبر از امضای حکم رییس‌جمهور امری بعید و شاید بتوان گفت محال است.
[3] – شورای عالی اداری نهادی است که به موجب ماده 1 قانون برنامه سوم توسعه اقتصادي، اجتماعي و فرهنگي جمهوري اسلامي ايران مصوب 17/01/1379 و به منظور تصحيح، بهسازي و اصلاح نظام اداري در ابعاد تشكيلات، سازماندهي و ساختار اداره امور كشور، كاهش تصدي‌هاي دولت، سيستمها و روشها، مديريت منابع انساني، مقررات (آئين‌نامه‌ها و دستورالعمل‌ها) و افزايش بهره‌وري دستگاههاي اجرائي با صلاحيت‌ها، وظايف و اختيارات زير تشكيل گردیده است:
1- اصلاح ساختار تشكيلات دستگاههاي اجرائي كشور به استثناي وزارتخانه‌ها از طريق ادغام، انحلال و انتقال مؤسسات و سازمانها به خارج از مركز.
2- تجديد نظر در ساختار داخلي وزارتخانه‌ها و وظايف و ساختار داخلي سازمانها، شركتهاي دولتي و شركتهاي اقماري آنها به منظور ايجاد انسجام تشكيلاتي و حذف وظايف موازي، مشابه و تكراري.
3- تفكيك وظايف اجرائي از حوزه‌هاي ستادي وزارتخانه‌ها و محدود نمودن فعاليت حوزه‌هاي ستادي به اعمال حاكميت و امور راهبردي (سياستگذاري، برنامه‌ريزي و نظارت) و انتقال وظايف اجرائي به واحدهاي استاني و شهرستاني.
4- تصميم‌گيري در مورد ادغام واحدهاي استاني و شهرستاني وابسته به هر يك از وزارتخانه‌ها در يك واحد سازمانی.
5- شناسائي و واگذاري وظايف، امور و فعاليتهاي قابل واگذاري دستگاههاي اجرائي به شهرداريها و بخش غير دولتي با هدف رهاسازي دولت از‌تصديهاي غيرضرور و همچنين تعيين نحوه ارتباط و تنظيم مناسبات نظام اداري با شوراهاي اسلامي روستا، بخش و شهر.
6- اصلاح و مهندسي مجدد سيستمها، روشها و رويه‌هاي مورد عمل در دستگاههاي اجرائي كشور با گرايش ساده‌سازي مراحل انجام كار، خودكارسازي عمليات و كاهش ميزان ارتباط كارمندان با مراجعه‌كنندگان، افزايش رضايت مراجعان، كاهش هزينه‌هاي اداري و اقتصادي نمودن فعاليتها.
7- تصويب طرحهاي لازم براي ارتقاي بهره‌وري و كارآيي نيروي انساني و مديريت دستگاههاي اجرایی.
8- تصويب ضوابط و معيارهاي لازم در جهت بهينه‌سازي ساختار، تركيب و توزيع نيروي انساني بخش دولتی.
9- تصويب ضوابط و دستورالعملهاي مربوط به تعيين تكليف نيروي انساني دستگاههائي كه براساس مصوبات شوراي عالي اداري ادغام، منحل،واگذار و يا وظايف آنها به ديگر دستگاهها منتقل مي‌شود.
10- تصويب ضوابط ناظر بر بهره‌برداري مطلوب از فضاهاي اداري و جابجائي و تأمين ساختمانهاي اداری.
11- تعيين و پيشنهاد منابع مورد نياز براي تحقق برنامه‌هاي تحول نظام اداري و طرحهاي مصوب شورا كه نياز به منابع جديد دارد.
12- تشخيص و اعلام دستگاههاي اقدام كننده برنامه‌هاي مرتبط با فعاليت دولت در زمينه نظام اداري و امور اجرائي.
با توجه به قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادي، اجتماعي و فرهنگي جمهوري اسلامي ايران مصوب 11/06/1383، شورای عالی اداری هنوز به فعالیت خود ادامه می‌دهد..
[4] – به موجب ماده 3 قانون اصلاح مواد (2) و (4) قانون برنامه سوم توسعه‌اقتصادي، اجتماعي و فرهنگي جمهوري اسلامي ايران و‌تشكيل شوراي عالي انرژي كشور مصوب 30/04/1381، شورای عالی انرژی کشور به منظور تمركز سياستگذاري در بخش انرژي كشور (از جمله انرژي‌هاي‌نو) و ايجاد هماهنگي لازم در جهت بهره‌گيري كامل از ظرفيت‌هاي كشور در بخش انرژي و بهينه‌سازي توليد و مصرف انواع حامل‌هاي انرژي و تعيين ضوابط و الگوهاي آن و نيز تدوين سياست‌ها و ضوابط تقليل آلودگي‌هاي زيست محيطي ناشي از توليد و مصرف‌انرژي، به رياست رئيس جمهور (و در غياب وي معاون اول‌رئيس جمهور) تشکیل گردید.
[5] – مطابق ماده 1 و 2 آیين‌نامه اجرايي شوراي عالي امور ايرانيان خارج از كشور که به منظور اجراي بند الف ماده 127 قانون برنامه چهارم توسعه كشور و مصوبه شماره 22355/28789 مورخ 4/9/1382 هيات وزيران تهیه گردیده، شوراي عالي امور ايرانيان خارج از كشور به ریاست رييس‌جمهور، عهده‌دار وظايف ذيل مي‌باشد.
1- بررسي و تصويب سياست‌ها و برنامه‌هاي كلان در ارتباط با ايرانيان خارج از كشور؛
2- اتخاذ تدابير لازم براي تعامل سازنده تر با ايرانيان خارج از كشور؛
3- حمايت از حفظ هويت ايرانيان خارج از كشور؛
4- حمايت از حقوق حقه ايرانيان در عرصه‌هاي مختلف اعم از امور اجتماعي، اقتصادي و …؛
5- تسهيل و تقويت حضور مؤثرتر ايرانيان خارج از كشور در صحنه‌هاي اجتماعي و اقتصادي داخل كشور و عرصه‌هاي مختلف سازندگي؛
6- هماهنگي و بهينه‌سازي سياست‌هاي اجرايي دستگاههاي مختلف درون كشور در نحوه ارائه خدمات؛
7- تسهيل و تحكيم پيوند ايرانيان خار از كشور با داخل، از طريق پيشنهاد قوانين ضروري و تصويب مقررات.
[6] – لازم به یادآوری است، هیأت وزیران مسؤول ایجاد هماهنگی سیاسی بین وزارتخانه‌ها می‌باشد.
[7] – ماده 1 قانون مدیریت خدمات کشوری.
[8] – در کشورهایی که دارای نظام سیاسی پارلمانی میباشند، هر یک از وزیران یک معاون پارلمانی دارند که وظیفه وی حضور در پارلمان و استماع سخنان نمایندگان و پاسخگویی به سؤالات و ایرادات آنها می‌باشد.
[9] – ماده 13 و تبصره 1 ماده 9 قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری.
[11] – شهرستان با جمعیت بیشتر از 50000 نفر و کمتر از 80000 با تصویب هیأت‌وزیران و شهرستان با جمعیت کمتر از 50000 با تصویب مجلس شورای اسلامی تشکیل می‌شود..
[12] – ماده 7 قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری.
[13] – حداقل جمعيت محدوده هر بخش بدون احتساب نقاط جمعيت شهري با در نظر گرفتن وضع پراكندگي و اقليمي كشور به دو درجه تراكمي به شرح زير تقسيم شده است:
الف – مناطق با تراكم زياد 30000 نفر.
ب – مناطق با تراكم متوسط 20000 نفر.
البته در نقاط كم تراكم، دورافتاده، مرزي جزايري و جنگلي و كويري با توجه به كليه شرايط اقليمي، سياسي، اقتصادي و اجتماعي تا حداقل دوازده هزار نفر جمعيت با تصويب هيأت‌وزیران و در موارد استثنايي با تصويب مجلس، جمعيت بخش مي‌تواند كمتر از ميزان فوق‌الذکر باشد.
[14] – ماده 6 قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری.
[15] حداقل جمعيت دهستان با در نظر گرفتن وضع پراكندگي و اقليمي كشور به سه درجه تراكمي به شرح زير تقسيم مي‌شود:
الف- تراكم زياد 8000 نفر.
ب- تراكم متوسط 6000 نفر.
ج- تراكم كم 4000 نفر.
[16] – ماده 3 قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری.
[17] – ماده 17 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران.
[18] – ماده 25 اصلاحی همان، مصوب 27/08/1386.
[19] – ماده 982 اصلاحی قانون مدنی مصوب 14/08/1370 مقرر می‌دارد: «اشخاصي كه تحصيل تابعيت ايراني نموده يا بنمايند از كليه حقوقي كه براي ايرانيان مقرر است بهره‌مند مي‌شوند ليكن نمي‌توانند به مقامات‌زير نائل گردند:
– رياست جمهوري و معاونين او.
– عضويت در شوراي نگهبان و رياست قوه قضائيه.
– وزارت و كفالت وزارت و استانداري و فرمانداري.
– عضويت در مجلس شوراي اسلامي.
– عضويت شوراهاي استان و شهرستان و شهر.
– قضاوت.
– عاليترين رده فرماندهي در ارتش و سپاه و نيروي انتظامي.
– تصدي پستهاي مهم اطلاعاتي و امنيتي.»
[20] – امامی، محمد و استوار سنگری، کورش؛ پیشین، ص 111.
[21] – مطابق تبصره 1 ماده 26 قانون تشکیلات، وظایف …، «اقليت‌هاي ديني شناخته شده در قانون اساسي به جاي اسلام بايد به اصول دين خود اعتقاد و التزام عملي داشته باشند».
[22] – ماده 26 اصلاحی همان، مصوب 27/08/1386.
[24] – بنابراین کارمندان دولت در صورتی که جزو مقامات و پست‌های مذکور در قانون نباشند، میتوانند برای انتخابات شوراهای اسلامی داوطلب شون، زیرا مطابق ماده 14 قانون تشکیلات، وظایف و …، عضویت در شوراهای اسلامی شغل محسوب نمی‌شود.
[25] – منظور عبارت «قاچاقچیان مواد مخدر» است.
[26] – مطابق بند ب تبصره 1 ماده 62 مکرر قانون مجازات اسلامی، یکی از مصادیق حقوق اجتماعی عضویت در کلیه انجمن‌ها و شوراها و جمعیت‌هایی است که اعضای آن به موجب قانون انتخاب می‌شوند.
[27] – مطابق ماده 62 مکرر قانون مجازات اسلامی و تبصره 2 آن، مدتی که محکومیت کیفری افراد مؤثر بوده و موجب محرومیت آنها از حقوق اجتماعی می‌شود، به شرح ذیل است:
– محكومان به قطع عضو در جرايم مشمول حد، پنج سال پس از اجراي حكم.
– محكومان به شلاق در جرايم مشمول حد، يك سال پس از اجراي حكم.
– محكومان به حبس تعزيري بيش از سه سال، دو سال پس از اجراي حكم.
- چنانچه اجراي مجازات اعدام به جهتي از جهات متوقف شود در اين صورت آثار تبعي آن پس از انقضاي هفت سال از تاريخ توقف اجراي‌حكم رفع مي‌شود.
[28] – ماده 27 قانون تشکیلات، وظایف و … .
[29] – برای ملاحظه نحوه انتخاب معتمدین محل ر.ک؛ به تبصره یک مواد 32 و 33 همان.
[30] – ماده 46 و تبصره یک همان.
[32] – ماده 48 اصلاحی همان، مصوب 27/08/1386.
[33] – داوطلبان شوراي اسلامي روستا باید شکایت خود را به هيأت نظارت شهرستان و داوطلبان شوراي اسلامي شهر به هيأت نظارت استان تسليم نمايند.؛ تبصره 1 ماده 50 همان.
[38] – تبصره 2 ماده 50 و ماده 52 همان.
[39] – برای مشاهده ترکیب و نحوه تشکیل جلسات هیأت‌های اجرایی به مواد 36 تا 38 قانون تشکیلات، وظایف و … رجوع کنید.
[40] – ماده 73 قانون اصلاح قانون تشكيلات شوراهاي اسلامي كشوري و انتخابات شوراهاي مزبور مصوب 29/04/1365؛ ضمناً مطابق تبصره ماده مذکور، در صورتي كه به تعداد لازم از اعضای كميسيون‌هاي مذكور داوطلب وجود نداشته باشد، مجلس از ميان ساير نمايندگان داوطلب 5 نفر را انتخاب مي‌کند.
[43] – ماده 42 آيين‌نامه اجرايي انتخابات شوراهاي اسلامي روستا و بخش مصوب 16/04/1381 هیأت وزیران.
[44] – ماده 66 قانون تشکیلات، وظایف و … .
[47] – ماده 7 اصلاحی همان، مصوب 05/05/1382.
[48] – وظایف و اختیارات شوراهای شهر در 34 بند در ماده 71 قانون تشکیلات، وظایف و … برشمرده شده است.
[49] – تبصره 3 ماده 71 همان، الحاقی مصوب 04/08/1382.
[50] – با توجه به اینکه بررسی نهاد شهرداری خارج از حوصله بحث حاضر بوده و صفحات بسیاری را می‌طلبد، از ذکر آن در اینجا اجتناب نموده و علاقمندان را به مطالعه قانون شهرداری ارجاع می‌دهیم.
[51] – ماده 78 اصلاحی همان، مصوب 06/07/1382.
[52] – ماده 78 مکرر 1 همان، الحاقی مصوب 06/07/1382.
[53] – ماده 14 همان، اصلاحی مصوب 06/07/1382.
[54] – ماده 80 اصلاحی همان، مصوب 06/07/1382.
[58] – ماده 82 اصلاحی همان مصوب 27/08/1386.
[59] ماده 82 مکرر 1 اصلاحی همان مصوب 27/08/1386.
[61] – امامی، محمد و استوار سنگری، کورش؛ پیشین، ص 136.