امور و خدمات عمومی از لحاظ شیوه اتخاذ تصمیم و اجرای آنها به امور ملی و محلی تقسیم می‌شوند. امور ملی اموری است که منافع آن عاید همه افراد کشور می‌شود، حال آنکه امور محلی ناظر بر محل یا منطقه معینی از کشور است.
سیستم‌های اداری بر اساس اینکه چه میزان از صلاحیت‌ها و اختیارات اداره امور محلی را به اهالی محل سپرده باشند، به سه دسته تقسیم می‌شوند:
– سیستم متمرکز اداری
– سیستم واگذاری اختیارات فوق‌العاده
– سیستم عدم تمرکز اداری
۱- سیستم متمرکز اداری
عدم تمرکز اداری عبارت از آن است که کلیه امور کشور اعم ازاینکه مربوط به امور محلی یا ملی باشد، از طریق سازمان‌های مرکزی اداره می‌شود. به بیان دیگر، در این نظام قدرت تصمیمات در بالاترین سطوح و در مرکز اداره می‌شوند و همچنین صلاحیت‌ها در نهادهای مرکز متمرکز هستند و سازمان‌های محلی وجود ندارند. تفوبض اختیار در این سیستم بسیار محدود بوده و مکانیسم اداره امور مبتنی بر مدیریت متمرکز است.
با این اوصاف در سیستم متمرکز اداری اولاً اختیار اتخاذ تصمیم برای اداره امور در کانون مرکز قرار دارد و ثانیاً اداره مستقل امور اجرایی ایجاب می‌نماید مأمورین اجرایی کاملاً تابع واحد مرکزی بوده و توسط مرکز نصب و عزل شوند.
۱-۱- نتایج عملی نظام متمرکز اداری
تحقق نظام متمرکز اداری در یک کشور، برخی نتایج عملی به همراه دارد که در ذیل به آنها اشاره می‌شود.
الف- وحدت شخصیت حقوقی: در این سیستم مجموع سازمان‌ها و ادارات، وزارتخانه‌ها را تشکیل می‌دهند و آنها نیز اسباب تشکیل بدنه دولت را فراهم می‌کنند. در این حالت دولت یک شخصیت حقوقی واحد محسوب می‌شود و کلیه اعمال و دارایی آنها متعلق به این شخصیت حقوقی می‌باشد.
ب- سلسله مراتب اداری: در این سیستم اصل سلسله مراتب اداری به شدیدترین وجه آن رعایت می‌شود. مأمورین دولتی به شکل بارزی در طول یکدیگر قرار داشته و هر مافوق اختیارات وسیعی نسبت به افراد زیردست خود دارد؛ از جمله اینکه تمامی تصمیمات و دستورات مقام مافوق باید از طرف مأمورین پایین دستی اجرا شود.
ج- کنترل سلسله مراتبی: به منظور تضمین اجرای اصل سلسله مراتب اداری، قانونگذار اختیاراتی را به مقامات مافوق اعطا نموده است تا بتواند نظم اداری لازم را دستگاه متبوع خود برقرار کند. از جمله این اختیارات عبارتند از:
– اختیار صدور دستورات و آموزش‌های لازم به صورت احکام خاص و یا بخشنامه جمعی.
– اختیار ابطال، اصلاح و یا تعلیق اقدامات و تصمیمات غیرقانونی مأمورین مادون.
– اختیار انضباطی مقام مافوق نسبت به مأمورین مادون.
۱-۲- اصول اساسی سیستم متمرکز اداری
این اصول را به شرح ذیل می‌توان نام برد:
– تمام صلاحیت‌ها و اختیارات اداری در همه زمینه‌ها در مرکز متمرکز است.
– امور کشور به طور دقیق به ملی و محلی تقسیم نمی‌شود، زیرا اداره تمام آنها با مرکز است.
– تمام درآمدها و هزینه‌ها در بودجه عمومی کشور متمرکز است.
– سازمان‌های اداری محلی وجود نداشته و کلیه کارمندان واحدها نیز توسط مرکز انتصاب می‌شوند.
– کارمندان از حقوق و مزایای یکسان برخوردارند و اعمال آنها به نام دولت صورت می‌گیرد.
– در صورت پذیرش تفکیک قوا، مقامات در مقابل قوه مقننه (پارلمان) مسؤول هستند.
– تنظیم و تهیه سیاست‌ها و برنامه‌های اداری توسط مقامات اداری مرکز انجام می‌گیرد و مأمورین دولتی سراسر کشور ملزم به اجرای آنها می‌باشند.
۱-۳- مزیت‌ها و ایرادات نظام متمرکز اداری
آثار و نتایج عملی که از تحقق سیستم متمرکز اداری در یک کشور حاصل می‌گردد، سبب گردیده حقوقدانان مزایا و معایبی را برای آن برشمارند.
الف- مزیت‌های سیستم متمرکز اداری: این سیستم موجب تحکیم وحدت و یگانگی ملی در امور عمومی کشور می‌شود. این خصیصه در کشورهایی که هنوز به بلوغ و استحکام سیاسی و ملی نرسیده‌اند، بیشتر جلب توجه می‌کند. همچنین تمرکزگرایی بهترین وسیله برای اداره امور عمومی مهم است؛ برای مثال خدمات مربوط به بهداشت و درمان باید برای همه افراد جامعه به طور یکسان فراهم شود که این امر جز از طریق تمرکز اداری ممکن نیست. و مزیت آخر اینکه تمرکز اداری سبب یکسان‌سازی و متحدالشکل نمودن اداره امور عمومی می‌شود.
ب- ایرادات سیستم متمرکز اداری: برقراری سیستم متمرکز اداری در یک کشور، معایب و ایراداتی نیز به همراه دارد؛ به گونه‌ای که حتی می‌توان ادعا کرد برخی از این ایرادات اجتناب‌ناپذیر بوده و ذاتی این سیستم می‌باشند. از جمله این ایرادات می‌توان موارد زیر را نام برد.
– در سیستم متمرکز اداری کارکنان دولت مجبورند کورکورانه از دستورات واحد مرکزی اطاعت کنند و همین امر آنها را به تدریج مطیع محض نموده و خلاقیت و ابتکار را از آنان سلب می‌نماید.
– سیستم متمرکز موجب رواج کاغذبازی و بوروکراسی اداری می‌شود. این امر ناشی از آن است که مأموران دولتی مستقر در سایر مناطق کشور, ناچارند در هر مورد موافقت واحد مکزی را اخذ نمایند.
– این سیستم موجب توسعه نامتعادل مناطق مختلف کشور می‌شود؛ یعنی برخی از مناطق کشور به تدریج توسعه یافته و برخی دیگر توسعه کمتری می‌یابند.
– در سیستم متمرکز اداری سازمان‌های مرکزی از یک طرف از ویژگی‌ها، خصوصیات و احتیاجات محلی شناخت کافی ندارند و از طرف دیگر به دلیل عدم بصیرت کافی در خصوص امور محلی، نمی‌توانند از منابع و امکانات طبیعی و همچنین نیروهای انسانی منطقه استفاده مطلوب را ببرند.
– سیستم متمرکز اداری ناخودآگاه فاصله بین نظام حکومتی و مردم را افزایش داده و با ایجاد بی‌میلی سیاسی در مردم اسباب دخالت کمتر آنها را در امور سیاسی و اجتماعی فراهم می‌کند.
– سیستم متمرکز موجب افزایش خودمحوری در مقامات مرکزی می‌شود.
به هرحال تمامی این معایب باعث گردید نظام‌های اداری شیوه دیگری از اداره امور عمومی را که در آن بخشی از اختیارات به واحدهای محلی واگذار می‌شود، اتخاذ نمایند.
۲- سیستم واگذاری اختیارات فوق‌العاده (عدم تراکم)
واگذاری اختیارات فوق‌العاده که در واقع نوعی تمرکز اداری به شمار می‌رود، نظام اداری است که در آن برخی از صلاحیت‌ها و اختیارات به مقامات مرکزی مستقر در مناطق مختلف کشور نهاده می‌شود. در این سیستم اختیار تصمیم‌گیری نه به نمایندگان مردم محل، بلکه به نمایندگان واحد مرکزی که در محل مستقر هستند واگذار می‌شود. در این سیستم نیز انتصاب و عزل مأمورین از اختیارات مرکز بوده و اعمال آنها به طور مستمر و مداوم تحت نظارت واحد مرکزی است.
برخلاف نظام متمرکز اداری، تبعیت از این سیستم از یک طرف تراکم امور و مسایل عمومی در مرکز و کندی انجام آنها را کاهش می‌دهد و از طرف دیگر به حسن اداره کشور کمک می‌کند، زیرا کسانی که در محل هستند از نزدیک مشکلات را لمس کرده و به امور محلی آشناتر هستند.
البته این سیستم نیز با ایراداتی مواجه است. از جمله اینکه اگر دولت مرکزی در نظارت بر نحوه اجرای اختیارات واگذاری ضعیف عمل کند، این امر سبب ایجاد بی‌نظمی در سازمان‌های محلی و همچنین اعمال سلایق شخصی مقامات و مأمورین دولتی می‌گردد. ضمن اینکه در نظام واگذاری اختیارات فوق‌العاده، ایجاد وحدت نظر در اداره امور عمومی امری بس دشوار بوده و واحد مرکزی توانایی را می‌طلبد.
۳- عدم تمرکز اداری
ماهیت وظایف دولت در گذشته به گونه‌ای بود که اداره امور عمومی با نظام متمرکز ممکن بود، ولی با گسترش دایره وظایف دولت و بالتبع ایجاد سازمان‌های متعدد، این امر مشکل می‌نمود. لذا سیستم عدم تمرکز مورد توجه قرار گرفت که در آن، صلاحیت تصمیم‌گیری درباره امور محلی به مقاماتی که کم و بیش مستقل از قوه مرکزی هستند، سپرده شده است.
در دسته‌بندی کلی که از نظام عدم تمرکز ارائه شده، آن را به عدم تمرکز سیاسی، سازمانی و اداری تقسیم می‌کنند. منظور از عدم تمرکز سیاسی که در حقوق اساسی از آن بحث می‌شود، نظام سیاسی ویژه‌ای است که از آن تحت عنوان «سیستم‌های حکومتی مرکب» یاد می‌شود. نمونه بارز عدم تمرکز سیاسی، نظام حکومتی فدرال است که در مقابل سیستم متمرکز قرار می‌گیرد.
تمرکز سازمانی نیز به حالتی اطلاق می‌شود که سازمان‌های اداری با روش تفویض اختیار شکل می‌یابند. به بیان دیگر عدم تمرکز سازمانی نتیجه تفویض اختیار است؛ به گونه‌ای قدرت تصمیم‌گیری در سطوح مختلف سازمان بطور منظم پراکنده شده و سازمان به صورت غیرمتمرکز اداره می‌شود.
اما عدم تمرکز اداری، یکی از سبک‌های اداری است که موضوع بحث حاضر بوده و درباره آن صحبت خواهیم کرد.
۱-۳- انواع عدم تمرکز اداری
عدم تمرکز اداری روش مدیریتی است در آن، صلاحیت تصمیم‌گیری درباره امور به مقاماتی که تقریباً مستقل از واحد مرکزی هستند، واگذار می‌شود. عدم تمرکز اداری در عمل ممکن است به صورت «عدم تراکم»، «عدم تمرکز فنی» و یا «عدم تمرکز محلی» بروز یابد.[1]
الف- عدم تراکم
روشی است که در آن، برخی سازمان‌های وابسته به حکومت مرکزی در نقاط غیر از مرکز وجود دارند و ارتباط آنها با قوه مرکزی به صورت سلسله مراتبی است. این سازمان‌ها اگرچه از لحاظ جغرافیایی غیرمتمرکز هستند، ولی از لحاظ اداری معرف نظام متمرکز در اداره عمومی کشور می‌باشند. به همین دلیل است که این نظام را «سیستم عدم تمرکز جغرافیایی» و یا عدم تراکم می‌نامند.
رابطه‌ای که وزارتخانه‌ها با سازمان‌های وابسته خود در سایر نقاط کشور دارند، از مصادیق نظام عدم تراکم به شمار می‌رود.
ب- عدم تمرکز فنی
نظامی است که استقلال و اختیار تصمیم‌گیری برای اداره امور عمومی معین به یک مؤسسه واگذار می‌شود. این مؤسسات که در لسان حقوق اداری تحت عنوان «مؤسسه عمومی» نامیده می‌شوند، دارای شخصیت حقوقی و استقلال نسبی از قوه مرکزی می‌باشند.
لازم به ذکر است استقلال این مؤسسات ناشی از ماهیت فعالیت‌هایی است که انجام آن را به عهده دارند. به عبارت دیگر اعطای شخصیت حقوقی و استقلال اداری به این دلیل است که مؤسسات موصوف بتوانند آزادانه وظایف محوله را انجام داده و از دخالت‌های غیرضروری واحد مرکزی مصون باشند.
علاوه بر این، ایجاد این مؤسسات ممکن است ناشی از ملاحظات مالی، فنی و یا اجتماعی باشد.
– گاهی انجام فعالیت‌های تجارتی و تولیدی توسط دولت مستلزم تشریفات و کاغذبازی‌های طولانی است، حال آنکه اساس اینگونه فعالیت‌ها بر سرعت استوار است، لذا انجام این فعالیت‌ها به مؤسسه عمومی واگذار می‌شود مانند شرکت بیمه و راه‌آهن.(ملاحظات مالی)
– همچنین برای جلوگیری از آمیزش علم و سیاست و تأثیرات ناروای سیاست بر علم، مؤسسات عمومی نسبتاً مستقل عهده‌دار انجام آنها می‌شوند مانند دانشگاه‌ها.(ملاحظات فنی)
– و در بسیاری موارد انجام امور اجتماعی به مؤسسات عمومی سپرده می‌شود مانند مؤسسات خیریه.(ملاحظات اجتماعی)
ج- عدم تمرکز محلی
در این نوع از عدم تمرکز (که بیانگر عدم تمرکز اداری به معنای اخص آن است)، استقلال و خودسازمانی و صلاحیت اتخاذ تصمیمات لازم‌الاجرا برای اداره امور به اهالی یک ده، ناحیه و … اعطا شده و در عمل نیز، امور عمومی توسط سازمان‌های محلی اداره می‌شوند. این سازمان‌ها دارای شخصیت حقوقی، بودجه، دارایی، سازمان و مأمورین خاص خود هستند.
در خصوص تفاوت عدم تمرکز محلی با عدم تمرکز سیاسی، ذکر این نکته ضروری است که عدم تمرکز محلی سبب تغییر شکل حکومت نمی‌شود و صرفاً انجام امور اجرایی و اداری به واحدهای محلی محول می‌گردد، در حالی که در عدم تمرکز سیاسی شکل حکومت از بسیط به مرکب تغییر یافته و امور حاکمیتی نیز به واحدهای سیاسی محلی واگذار می‌شود.
همچنین عدم تمرکز محلی با عدم تمرکز فنی نیز تفاوت دارد؛ در عدم تمرکز فنی خودمختاری به یک مؤسسه تعلق می‌گیرد، حال آنکه در عدم تمرکز محلی استقلال و خودسامانی اداری به افراد محل تعلق می‌گیرد.
۳-۲- ابزار و شرایط لازم برای تحقق نظام عدم تمرکز اداری(محلی)
الف- ابزار لازم برای تحقق عدم تمرکز اداری
۱- شخصیت حقوقی: استقلال و آزادی عمل یک مؤسسه یا ناحیه مستلزم آن است که مؤسسه یا ناحیه مزبور دارای شخصیت حقوقی بوده و حقوق و تکالیف، دارایی و اموال و سازمان و مأمورین خاص خود را داشته باشد. بنابراین در نظام اداری غیرمتمرکز، تعداد اشخاص حقوقی بیشتر از نظام متمرکز اداری است.
به هر صورت اعطای شخصیت حقوقی به مؤسسه عمومی یا ناحیه نتایجی به همراه دارد که در ذیل بیان می‌گردد.
– شخصیت حقوقی به طور مستقل تصمیم می‌گیرد و اعمال حقوقی انجام می‌دهد.
– شخصیت حقوقی دارای بودجه مستقل (درآمد و هزینه جداگانه) از دولت است.
– شخصیت حقوقی دارایی و اموال ویژه خود را داشته و ممکن است تابع قانون محاسبات عمومی نباشد.
– شخص حقوقی به طور مستقل می‌تواند دعوی اقامه نموده و یا طرف دعوی واقع شود.
– شخص حقوقی واحد سازمانی مستقل و جداگانه‌ای تشکیل می‌دهد.
۲- سیستم انتخاب: بر اساس اینکه مأمورین سازمان‌های غیرمتمرکز انتخابی یا انتصابی باشند، درجه عدم تمرکز اداری تشدید و یا تخفیف می‌یابد. آشکار است در آن دسته نظام‌های اداری که واحدهای غیرمتمرکز صلاحیت انتخاب آزادانه مدیران و مأمورین سازمانی خود را دارند، درجه عدم تمرکز شدیدتر است. زیرا واحدهایی که از این حق برخوردار باشند، استقلال و قدرت عمل بیشتری در مقابل قوه مرکزی دارند.
بنابراین اعطای حق انتخاب مدیران به مؤسسات و نواحی وسیله دیگری برای تشدید و یا تقویت نظام اداری غیرمتمرکز است.
ب- شرایط لازم برای تحقق عدم تمرکز اداری
۱- سازمان‌هایی که عهده‌دار انجام امور محلی هستند، بایستی از سازمان‌های مربوط به سیستم عدم تمرکز اداری باشند. منظور از امور محلی امور عمومی است که به افراد ساکن در محل مربوط بوده و مرجع تشخیص آنها از امور ملی، قانونگذار می‌باشد.
۲- امور محلی باید توسط مقامات محلی اداره شوند. منظور از مقامات محلی افرادی هستند که اولاً ساکن آن ناحیه و محل باشند، ثانیاً از طریق انتخابات آزاد و عمومی توسط مردم محل انتخاب شوند و ثالثاً تابع سلسله مراتب اداری نبوده و استقلال رأی داشته باشند.
۳-۳- نظارت مرکز بر سازمان‌های غیرمتمرکز (قیمومیت اداری)
استقلال مؤسسات عمومی، سازمان‌های محلی و مقامات آنها مطلق نیست و دولت مرکزی نسبت به عملکرد و فعالیت آنها نظارت دارد. این نظارت به منزله وثیقه‌ای است که قوه مرکزی در مقابل استقلال و آزادی واحدهای غیرمتمرکز در دست دارد و هدف از این نظارت، تضمین اجرای قوانین و مقررات است.
بنابراین قیمومیت اداری نظارتی است که از طرف قوه مرکزی نسبت به واحدهای غیرمتمرکز اداری در حدود قانون اعمال می‌گردد. با این وصف، تفاوت «قیمومیت اداری در نظام اداری غیرمتمرکز» با «نظارت سلسله مراتبی در سیستم متمرکز اداری» این است که نظارت در قیمومیت اداری مشروط و محدود به قوانین و مقررات بوده، ولی نظارت سلسله مراتبی مطلق و بلاشرط می‌باشد.
به هرحال با امعان نظر به قوانین و مقررات مرتبط، نظارت قوه مرکزی بر سازمان‌های غیرمتمرکز اداری به دو صورت «نظارت بر اعمال و اقدامات سازمان‌های غیرمتمرکز» و «نظارت بر اعضاء و مأمورین سازمان‌های غیرمتمرکز» صورت می‌گیرد.
الف- نظارت بر اعمال و اقدامات سازمان‌های غیرمتمرکز
فقط اعمال حقوقی مؤسسات و مقامات غیرمتمرکز تحت نظارت قوه مرکزی قرار دارد؛ یعنی صرفاً اعمالی که آثار حقوقی بر آنها مترتب است مورد نظارت واقع می‌شود نه اعمال مادی آنها. این نظارت ممکن است به صورت مستقیم یا غیرمستقم باشد.
۱- نظارت مستقیم: عبارت است از لزوم موافقت قبلی، ابطال تصمیمات و اتخاذ تصمیم به جای واحدهای غیرمتمرکز اداری.
– موافقت قبلی: در برخی موارد، مقنن اجرای تصمیمات و اعمال واحدهای غیرمتمرکز را منوط به موافقت و تصویب قبلی دولت مرکزی دانسته است، به گونه‌ای که عدم تصویب قوه مرکزی به معنای عدم تنفیذ تصمیمات مزبور خواهد بود.
– ابطال تصمیمات: در صورتی که اعمال حقوقی واحدهای غیرمتمرکز خارج از حوزه صلاحیت آنها و یا غیرقانونی باشد، دولت مرکزی می‌تواند آنها را ابطال نماید.
– تصمیم‌گیری به جای واحدهای غیرمتمرکز: در برخی موارد معین، قانون به دولت مرکزی اجازه می‌دهد چنانچه سازمان‌ها و مقامات غیرمتمرکز از انجام اعمالی که متضمن منافع عمومی است، خودداری می‌ورزند، رأساً تصمیم‌گیری کند. البته اولاً قانون این موارد را به طور دقیق تعیین نموده و ثانیاً قوه مرکزی را مکلف کرده قبل از اقدام به تصمیم‌گیری مراتب را به صورت کتبی به واحدهای غیرمتمرکز اعلام کند.[2]
۲- نظارت مستقیم: با توجه به اینکه اصولاً تشکیل سازمان‌های غیرمتمرکز اداری و همچنین امکان اجرای تصمیمات اداری آنها مستلزم کمک‌های مالی قوه مرکزی است، لذا این امر به طور غیرمستقیم موجبات نظارت واحد مرکزی بر واحدهای غیرمتمرکز را فراهم می‌آورد.
ب- نظارت بر اعضاء و مأمورین سازمان‌های غیرمتمرکز
۱- نظارت بر یکایک اعضای واحدهای غیرمتمرکز: چنانچه هر یک از اعضاء و مقامات واحدهای غیرمتمرکز شرایط قانونی لازم را از دست بدهند و یا در انجام وظایف قانونی خود مرتکب تخلف شوند، دولت مرکزی می‌تواند برای عزل آنها اقدامات لازم را انجام دهد.
۲- نظارت بر کل واحدهای غیرمتمرکز: چنانچه قوه مرکزی تشخیص دهد بقای و تداوم واحدهای غیرمتمرکز محلی مخالف مصالح عمومی است، می‌تواند نسبت به انحلال آنها اقدام نماید.
البته مجدداً یادآوری می‌نماید، نظارت دولت مرکزی بر اعضاء و مأمورین واحدهای غیرمتمرکز صرفاً در حدود قوانین و مقررات می‌باشد. حال که با انواع نظام‌های اداری آشنا شدیم، در ادامه به بررسی نظام اداری ایران می‌پردازیم.
[1] – البته برخی حقوقدانان نوع دیگری از عدم تمرکز اداری را تحت عنوان «منطقه‌گرایی اداری» معرفی نموده‌اند. منظور از منطقه‌گرایی اداری، روشی است اصولاً برای مدیریت مناطق ناهمگون در یک کشور استفاده می‌شود.
[2] – در بحث نظام اداری غیرمتمرکز ایران، برخی از اقسام اینگونه نظارت‌ها را عنوان و بررسی خواهیم نمود.