درآمد و کلیات حقوق اداری

درآمد

حقوق اداری یکی از شاخه های حقوق عمومی است که قواعد و مقررات حاکم بر اشخاص حقوقی حقوق عمومی (سازمان های اداری) و مأمورین آنها و روابط اینان با مردم را بررسی می کند. این رشته از جوان ترین شاخه های علم حقوق بوده و مرهون تغییر نگرشی است که از زمان انقلاب کبیر فرانسه نسبت به دولت ایجاد شد.

تا آن زمان وظایف دولت بیشتر به حفظ مالکیت های فردی، تنظیم روابط اشخاص خصوصی و اعمال ژاندارم از جمله حراست از مرزها محدود می شد. لیکن با گسترش و پیچیده شدن روابط اجتماعی انسانها و توسعه ماشینیسم، ضرورت دخالت دولت در امور عمومی احساس شده و با پذیرش نظریه دولت-رفاه، به تدریج دولت ها مسؤول انجام خدمات عمومی و پلیس اداری شدند.

در این میان، تنظیم روابط بین مردم با نهادها و سازمان های عهده دار امور عمومی و مأمورین آنها قواعد و مقررات ویژه ای را می طلبید. این دسته از قواعد و مقررات را امروزه حقوق اداری می نامند. به هرحال امروزه حقوق اداری مجموعه نا مدون از قوانین و مقررات است که مسایل و موضوعات مختلفی را مطمح نظر قرار می دهد.

کلیات

مباحث این بخش متشکل است از تعریف حقوق اداری، بررسی اوصاف حقوق اداری، منابع حقوق اداری و مبانی آن.

۱- تعریف حقوق اداری 

برای آنکه بتوان تعریفی جامع و مانع از حقوق اداری ارائه نمود، لازم است ابتدا با مفهوم اداره آشنا شویم. در یک تقسیم بندی کلی، حقوقدانان اداره را در دو مفهوم «مادی» و «سازمانی» تعریف نموده اند.

در مفهوم مادی، اداره به معنی مجموعه فعالیت ها و کارهایی است که به منظور حفظ نظم عمومی و یا خدمات عمومی توسط اشخاص حقوقی حقوق عمومی و یا به راهنمایی آنها انجام می شود. به بیان خلاصه اداره در مفهوم مادی، فعل اداره کردن امور عمومی است. برای مثال وقتی می گوییم مدیر شرکت الف آن شرکت را خوب اداره می کند، مفهوم مادی اداره استعمال شده است.

لازم به توضیح است اعمالی که برای امور عمومی انجام می شود با هدف حفظ نظم عمومی (پلیس اداری) و یا تأمین خدمات همگانی (خدمات عمومی) صورت می گیرد.[1] ضمن اینکه باید توجه داشت، اداره در مفهوم مادی آن با اعمال قانونگذاری، قضایی و حاکمیتی قوه مجریه تفاوت دارد. به عبارت دقیق تر، وضع و تدوین قواعد کلی (عمل قانونگذاری)، اعمال قضایی قوه قضاییه و اعمال حاکمیتی قوه مجریه که واجد وصف سیاسی می باشند، داخل در مفهوم مادی اداره نمی باشد.

اما در مفهوم سازمانی، منظور از اداره مجموعه تشکیلات و سازمان هایی است که وظایف خاصی را به عهده دارند. اینکه بگوییم آقای الف به استخدام اداره آموزش و پرورش درآمده است، از مفهوم سازمانی اداره استفاده کرده ایم.

به هرحال با امعان نظر به مفهوم مادی و سازمانی اداره می توان گفت: «اداره عبارت از مجموعه فعالیت ها و نهادهایی است که مأمورین عمومی از طریق آنها امور متضمن نفع عمومی را مهیا می نمایند و در صورت لزوم از اختیارات و امتیازات قدرت عمومی نیز برخوردارند.»

حال که با مفهوم اداره آشنا شدیم، می توانیم به تعریف حقوق اداری بپردازیم. «حقوق اداری مجموعه مقررات حقوقی مجزا از قواعد حقوق خصوصی است که حاکم بر فعالیت اشخاص حقوقی حقوق عمومی بوده و روابط آنها با مردم را با تکیه بر امتیازات و قدرت عمومی تعیین می کند».

۲- ویژگی‌های حقوق اداری 

مشخصات اساسی حقوق اداری عبارتند از:

۲-۱- حقوق اداری رشته‌ای جدید و نوین است

گفتیم حقوق اداری زاییده گسترش روابط اجتماعی و رشد و توسعه جوامع انسانی است. با دخالت روزافزون دولت در امور جامعه، نهادها و سازمان‌های عمومی متعددی به وجود آمدند که قواعد و مقررات ویژه‌ای را جویا بود. به طور خلاصه پیدایش حقوق اداری در اروپا به قرن نوزدهم و در سایر کشورها به قرن بیستم باز می‌گردد.

اما این خصیصه در نظام حقوقی کشور ما بارزتر است. به قول یکی از اساتید حقوق اداری، «در حقوق کشور ما مفهوم حقوق اداری یک امر کاملاً تازه‌ای است. این مفهوم … به تازگی در سنن اداری ما راه یافته است».[2]

۲-۲- قواعد و مقررات حقوق اداری مدون نیست

منظور آن است که حقوق اداری قانون واحدی ندارد که در آن کلیه اصول و قواعد مربوط به موضوعات حقوق اداری پیش‌بینی شده باشد. البته این مشخصه ناشی از ماهیت فعالیت‌های اداری است؛ زیرا وظایف و کارهای اداری به قدری وسیع و متنوع است که نمی‌توان اصول و مقررات مربوط به آنها را در یکجا تدوین و وضع نمود. از این رو قوانین مختلف و پراکنده‌ای برای آنها وضع می‌شود.

امروزه مقررات حاکم بر حقوق اداری را بایستی از میان قوانین، آیین‌نامه‌ها، بخشنامه‌ها و رویه اداری متعدد و بسیاری استخراج نمود؛ البته این پراکندگی و تشتت که گاهی موجبات تناقض و تعارض احکام و قواعد را نیز فراهم می‌آورد، به نوبه خود مطالعه آنها را با دشواری‌های بسیاری مواجه می‌سازد.

۲-۳- حقوق اداری رشته‌ای از حقوق عمومی داخلی است 

در یک تقسیم‌بندی کلی که توسط اکثریت حقوقدانان پذیرفته شده، علم حقوق را از لحاظ ماهوی به حقوق عمومی و حقوق خصوصی و از جهت قلمرو جغرافیایی به حقوق داخلی (دومستیک) و بین‌المللی (خارجی) تقسیم می‌کنند. در این میان تردیدی نیست که حقوق اداری رشته‌ای از حقوق عمومی داخلی محسوب می‌شود.

حقوق اداری به این دلیل جزو حقوق عمومی است که قواعد و مقررات آن، از یک طرف بر روابط بین اشخاص حقوقی حقوق عمومی با یکدیگر و از طرف دیگر بر روابط آنها با اشخاص خصوصی حاکم است؛ و جزو حقوق داخلی به شمار می‌رود، زیرا این روابط را داخل در قلمرو جغرافیایی یک کشور تنظیم می‌بخشد.

۲-۴- حقوق اداری رشته‌ای مستقل است

موضوعات حقوق اداری تابع قواعد و مقررات خاص و مستقل از قواعد سایر رشته‌های حقوقی می‌باشند. در واقع حقوق اداری از مجموعه قواعد و مقرراتی تشکیل می‌شود که نمی‌توان آنها را در سایر رشته‌های حقوقی گنجاند. حقوقدانان اینها را تحت عنوان حقوق اداری مورد بحث و مطالعه قرار می‌دهند. برای مثال مسؤولیت مدنی و یا قراردادهای اداری از برخی مقررات خاص پیروی می‌کنند که نمی‌توان آنها را در قواعد و اصول حقوق خصوصی یافت.

البته استقلال حقوق اداری نافی پیوندهایی که این رشته با سایر رشته‌های حقوقی دارد، نمی‌باشد.

۲-۵- حقوق اداری از امتیاز قدرت عمومی برخوردار است

پیشتر اشاره شد هدف اصول و قواعد حقوق اداری، تأمین منفعت عمومی از رهگذر پلیس اداری و خدمات عمومی بوده و برای نیل به این هدف لازم است اشخاص حقوقی حقوق عمومی از ابزارهای قانونی لازم برخوردار باشند و بتوانند تصمیمات خود را اگرچه با قهر و غلبه اجرایی کنند.

به همین منظور قواعد حقوق اداری از امتیاز قدرت عمومی برخوردار بوده و اشخاص خصوصی نیز مکلف به رعایت تصمیمات سازمان‌های اداری می‌باشند. برای مثال ظواهر عملی این اقتدار را می‌توان در تملک اراضی اشخاص، صدور آیین‌نامه‌های لازم‌الاجرا، وضع عوارض و … مشاهده نمود.

۳- منابع حقوق اداری

منظور از منابع حقوق اداری، کیفیت و روش‌های ایجاد قواعد حقوق اداری است. بر این اساس قواعد و منابع حقوق اداری ممکن است مستقیماً به وسیله نهادهای واجد صلاحیت وضع شده باشد یا ناشی از عرف جامعه بوده و یا از طریق تصمیمات قضایی به وجود آید. علاوه بر اینها نظریات و عقاید علمای حقوق اداری نیز می‌تواند به تأسیس قواعد حقوق اداری مساعدت نماید. با این اوصاف منابع حقوق اداری را می‌توان به شرح ذیل بررسی نمود.

۳-۱- قانون

مهم‌ترین و اساسی‌ترین منبع حقوق اداری در کشور ما، قانون است که از نظر سلسله مراتب قواعد حقوقی به سه دسته تقسیم می‌شود.

۳-۱-۱- قانون اساسی  

مبنا و اساس حقوق اداری در اصول قانون اساسی شکل می‌یابد. زیرا قانون اساسی از یک طرف منبع مستقیم و یا غیرمستقیم کلیه صلاحیت‌های اداری است؛ مانند اصولی که حدود وظایف و اختیارات مقامات عالیه نظام اداری مانند رهبر و رییس‌جمهور و … را تعیین می‌کند.

و از طرف دیگر، قانون اساسی برخی از اصول بنیادین در رابطه با اعمال اداری را برشمرده که سازمان‌های اداری مکلف به رعایت آنها هستند، به گونه‌ای که عدم رعایت این اصول ممکن است موجب ابطال اعمال اداری آنها شود.

به هر حال برخی اصول قانون اساسی که می‌توان در قلمرو حقوق اداری از آنها نام برد عبارتند از  اصل ۶ (حاکمیت مردم و اتکاء به آرای عمومی)، اصل ۵۷ (تفکیک قوا)، اصل ۷۰ (حاکمیت قانون و مطابقت تصمیمات اداری با قانون)، اصل ۱۱۳ الی ۱۴۲ (ارکان و اختیارات قوه مجریه).

۳-۱-۲- قوانین عادی

قوانین عادی مجموعه قواعد عام‌الشمول و لازم‌الاجرا هستند که توسط قوه مققنه وضع می‌شود. وضع قانون در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، از صلاحیت‌های مجلس شورای اسلامی برشمرده شده است. البته مجلس می‌تواند وضع برخی قوانین را به کمیسیون‌های فرعی و تخصصی خود تفویض نماید. ضمن اینکه در عمل برخی نهادهای دیگر مانند مجمع تشخیص مصلحت نظام و شورای عالی انقلاب فرهنگی مبادرت به وضع قواعد حقوقی لازم‌الاجرا می‌نمایند.

به هرحال اگرچه قوانین عادی از منابع مهم حقوق اداری به شمار می‌روند، لیکن همانگونه که گفتیم، حقوق اداری دارای قانون عادی واحد و مدونی نیست که بتوانیم آن را محور و مبنای کشف قواعد و مقررات حقوق اداری قرار دهیم. بنابراین تنوع قوانین عادی مربوط به موضوعات حقوق اداری و تغییرات مداوم آنها، از خصوصیات اساسی این دسته از منابع حقوق اداری است که همواره مشکلاتی را برای علما و پژوهشگران حقوق اداری فراهم می‌سازد.

در پایان این بند برخی قوانین عادی حاکم بر موضوعات حقوق اداری را که بعداً به مناسبت از آن‌ها بهره خواهیم جست، نام می‌بریم:

– قانون استخدام کشوری و قانون مدیریت خدمات کشوری

– قانون رسیدگی به تخلفات اداری

– قانون دیوان عدالت اداری

– قانون تشکیلات، وظایف و اختیارات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران

۳-۱-۳- مصوبات دولتی

منظور از مقررات دولتی آن دسته از قواعد و مقررات است که توسط مقامات قوه مجریه مانند هيأت وزيران، وزيران، استانداران، فرمانداران و ساير مقامات وضع مي‌شود ‹‹ آيين‌نامه›› مي‌نامند. آيين‌نامه، قواعد كلي لازم‌الاجرايي است كه براي افراد به طور عام و عيني ايجاد حق و تكليف مي‌كند.

چون آيين‌نامه، جنبه آمريت و كليت دارد و تمامي افرادي كه در شرايط و وضع مشابه باشند، مشمول آن مي‌شوند، گفته مي‌شود آيين‌نامه در حكم قانون است.

در یک تقسیم‌بندی کلاسیک، آيين‌نامه‌ها را به دو قسم آیین‌نامه اجرايي و آیین‌نامه مستقل دسته‌بندی می‌کنند. آيين‌نامه اجرايي، نظامات و مقرراتي را گويند كه مقامات صلاحيت‌دار اداري با اجازه و بنا به دعوت صريح و يا ضمني قانون‌گذار براي تكميل و يا تشريح جزئيات قانون مصوب، وضع مي‌كند. مقاماتی که صلاحيت‌ وضع آيين‌نامه اجرايي دارند عیازتند از:

۱- رئيس جمهور، هيأت وزيران و هر يك از وزيران.(آيين‌نامه صادره از طرف وزير را آيين‌نامه وزارتي و آيين‌نامه‌هاي هيأت وزيران را تصويب‌نامه مي‌نامند. اولي يك عمل حقوقي عام و عيني است، در حالي كه دومي ممكن است عام يا خاص باشد.)

۲- استانداران و فرمانداران.

۳- مؤسسات عمومي (مؤسسات عمومي كه داراي شخصيت حقوقي‌اند، ممكن است طبق اساسنامه قانوني خود، در حدود وظايفشان حق وضع آيين‌نامه اجرايي داشته باشند مانند دانشگاه تهران، بانك مركزي، …)

۴- شوراهاي شهر، بخش، شهرستان و استان.

۵- شوراهاي اداري.

لازم به ذکر است در مواردي كه مأموريت وضع آيين‌نامه اجرايي به موجب قانون به طور صريح يا ضمني به قوه مجريه داده شده باشد، آثار حقوقي زير را داراست:

– مقامات اداري، در صورت تفويض مأموريت، تعهد و تكليف قضايي ويژه‌اي خواهند داشت كه انجام ندادن ان موجب مسؤليت است.

– چنين قانوني، بلافاصله پس از تصويب قابل اجراست، مگر  آنكه در خود قانون، اجراي آن را به وضع آيين‌نامه موكول كرده باشند يا آنكه اجراي قانون عملاً بدون آيين‌نامه اجرايي ممكن نباشد.

اما آيين‌نامه مستقل آيين‌نامه‌اي است كه از طرف مقامات صلاحيت‌دار اداري در اجراي وظايف خود بدون اينكه مأموريت خاصي از طرف قانون‌گذار داده شده باشد وضع مي‌گردند.[3] دلیل اينكه اين آيين‌نامه‌ها را مستقل مي‌نامند اين است كه مقامات اداري با توجه به وظايف و مسؤوليتي كه به موجب قانون اساسي در اجراي قوانين و مقررات و حفظ نظم و اداره عمومي به عهده دارند، در مواردي كه مقررات قانوني وجود ندارد و يا ناقص است راساً و مستقلاً بدون اجازه‌ قانون‌گذار به وضع آن مبادرت مي‌كنند.

اختيار وضع آيين‌نامه مستقل، ناشي از ماهيت وظايف اجرايي قوه مجريه است، اما اين اختيار مطلق و نامحدود نيست و در مواردي مي‌توان آيين‌نامه مستقل وضع كرد كه آن موارد، داخل در صلاحيت قوه مقننه نباشد. از جمله صلاحيت‌هاي اختصاصي قوه مقننه تعيين حدود حقوق و آزادي‌هاي عمومي، تعيين ضوابط مالكيت شخصي، تصويب بودجه كل كشور، تصويب ماليات‌ها، تعيين جرايم و مجازات‌ها، ايجاد وزارت‌خانه‌ها، تأسيس دادگاه، اعلان جنگ می‌باشد. تصویب آيين‌نامه‌هاي مستقل به موجب اصل ۱۳۸ قانون اساسي تنها در صلاحيت وزيران و هيأت وزيران است و نه مقامات ديگر.

باید توجه داشت صحت و اعتبار آيين‌نامه اداري منوط به رعایت برخی شرایط ماهوی و شکلی است. از نظر ماهوی شرایط زیر لازم است:

– آيين‌نامه نبايد داخل در صلاحيت ويژه قانون‌گذار باشد.

– آيين‌نامه نبايد ناقض قانون اساسي و يا قوانين عادي باشد.

– آيين‌نامه بايد از طرف مقامات صلاحيت‌دار اداري صادر شود.

همچنین از نظر شکلی اولاً آيين‌نامه بايد كتبي و مورخ و ممضي به امضاي مقام صالح اداري صادر گردد و ثانیاً چون آيين‌نامه در حكم قانون است و معمولاً براي افراد ايجاد حق و تكليف مي‌كند، بايد از راه درج در روزنامه رسمي كشور و يا به وسيله مناسب ديگري به اطلاع عموم برسد.

در پایان ذکر این نکته ضروری است که قانونگذار روش‌های مختلفی برای نظارت بر تصویب و اجرای آيين‌نامه‌هاي اداري پیش‌بینی کرده است. به طور کلی نظارت بر آیین‌نامه اداری به دو شکل متصور است.   

الف) نظارت پارلماني: تصويب‌نامه‌ها و آيين‌نامه‌هاي دولت و مصوبات كميسيون‌هاي مشترك وزارتخانه‌ها نبايد با اصول و احكام مذهب رسمي كشور و يا قانون اساسي مغايرت داشته باشد و تشخيص اين امر به شرح مندرج در اصل ۹۶ قانون اساسي با شوراي نگهبان آمده است. ضمناً به منظور بررسي و اعلام عدم مغايرت آيين‌نامه‌ها با قوانين عادي، بايد آنها را ضمن ابلاغ براي اجرا به اطلاع رئيس مجلس شوراي اسلامي رساند. در مواردی که رئیس مجلس شورای اسلامی مصوبات، آئین‌نامه‌ها وتصویب‌نامه‌های مقامات مذکور در اصول ۸۵ و ۱۳۸ قانون اساسی را مغایر با متن و روح قوانین تشخیص دهد، نظر وی برای دولت معتبر و لازم‌الاتباع بوده و دیوان عدالت اداری نسبت به این گونه موارد صلاحیت رسیدگی ندارد.[4] در صورتي كه هيأت وزيران پس از اعلام ايراد به هيأت وزيران، ظرف مدت مقرر‌ نسبت به اصلاح يا لغو آن اقدام نكند، پس از پايان مدت مذكور حسب مورد تمام يا قسمتي از مصوبه مورد ايراد ملغي‌الاثر خواهد بود.

ب) نظارت قضايي: قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران، براي رسيدگي به دعاوي و شكايات اداري، ديواني به نام ديوان عدالت اداري تشكيل داده كه عهده‌دار نظارت بر مطابقت آيين‌نامه‌ها و تصميمات و اقدامات اداري قوه مجريه با قوانين كشور است. ديوان عدالت اداري مكلف است چنانچه شكايت را وارد تشخيص داد، نسبت به ابطال آن اقدام نمايد. علاوه بر این مطابق مقررات قانوني قضات دادگستري مكلف‌اند از اجراي تصويب‌نامه‌ها و آيين‌نامه‌ها خلاف قانون و شرع خودداري ورزند.

۳-۲- ساير منابع

۳-۲-۱- معاهدات بين‌المللي

كليه قواعد و مقرراتي معاهدات بين‌المللي كه طبق تشريفات مقرر در قانون اساسي به تصويب مجلس شوراي اسلامي رسيده باشد، در حكم قانون مي‌باشد. از اين رو سازما‌نهاي اداري و مأمورين آنها ملزم به رعايت معاهدات و موافقتنامه‌هاي بين‌المللي مي‌باشند. با اين اوصاف، مقررات عهود بين‌المللي نيز از ساير منابع حقوق اداري مي‌باشد.

۳-۲-۲- رويه قضايي

در حقوق كشور، ما رويه قضايي تا زمان ايجاد ديوان عدالت اداري نقش چنداني در ميان منابع حقوق اداري نداشت. زيرا دادگاه‌هاي عمومي صلاحيت رسيدگي به دعاوي اداري را نداشتند. ليكن با تشكيل ديوان عدالت اداري، آراي صادره توسط شعب ديوان و خصوصاً هيأت عمومي ديوان عدالت اداري، رفته رفته نقش رويه قضايي را در حقوق اداري پررنگ‌تر نمود. دليل اين امر آن است كه آراي ديوان عدالت اداري براي سازمان‌هاي اداري و مأمورين دولتي به طور خاص و يا عام ايجاد حق و تكليف مي‌كند.

بنابراين در حال حاضر رويه قضايي مهم‌ترين منبع حقوق اداري پس از قانون مي‌باشد.

۳-۲-۳- عرف

اگرچه عرف در ساير رشته‌هاي حقوقي خصوصاً حقوق خصوصي، از منابع مستقيم حقوق محسوب مي‌شود، اما جايگاه آن در حقوق اداري بسيار كم‌رنگ و صرفاً در حد رويه سازمان‌هاي اداري جهت تشخيص نحوه اجراي قوانين قابل اعتنا است. علت اساسي اين امر پذيرش اصل حاكميت قانون بر اعمال اداري است كه سبب مي‌گردد عرف جزو منابع غيرمستقيم حقوق اداري تلقي گردد.

۳-۲-۴- اصول كلي حقوق

همانگونه كه در ديگر رشته‌هاي علم حقوق، اصول كلي حقوقي جزو منابع حقوق محسوب مي‌شود، در حقوق اداري نيز برخي اصول كلي وجود دارند كه در حكم قواعد و مقررات لازم‌الاتباع بوده و جزو منابع حقوق اداري به شمار مي‌روند. از جمله اين اصول مي‌توان به اصل حاكميت قانون، اصل سلسله مراتب اداري و قاعده عطف بماسبق نشدن تصميمات مقامات اداري اشاره نمود. در سطور ذيل اصل حاكميت قانون و اصل سلسله مراتب اداري را بررسي مي‌نماييم.

الف- اصل حاکمیت قانون

این اصل که ریشه در مفهوم دمکراسی دارد یکی از اصول بلامنازع حقوق عمومی است. منظور از اصل حاکمیت قانون این است که اعمال و رفتار زمامداران و مأمورین دولتی باید مبتنی بر سلسله اصول و موازین قانونی بوده و سلایق شخصی افراد معیار اداره امور نباشد. به بیان دیگر، هدف غایی این اصل آن است که «مقامات و اشخاص تابع قواعد عمومی و کلی غیرفردی و مستمر (بوده)» [5] و قانون تنظیم‌کننده روابط افراد با یکدیگر و دولت باشد.   

اجرای اصل حاکمیت قانون در حقوق اداری، آثاری را برجای می‌گذارد که از جمله آنها می‌توان به موارد زیر اشاره کرد:

– سازمان‌های اداری و مأمورین آنها نمی‌توانند اعمالی را که مغایر قانون (به معنای عام آن) می‌باشد، مرتکب شوند؛ در غیر این صورت اعمال و اقدامات انجام شده باطل و بلاثر می‌باشد.

– صلاحیت و اختیارات هر یک از سازمان‌های اداری و مأمورین دولتی تا جایی است که قانون‌گذار تصریح نموده است. بنابراین در موارد ابهام و اجمال قوانین اصل بر این است که سازمان اداری و مأمور دولتی فاقد صلاحیت می‌باشند.

– حقوق و تکالیفی که برای افراد در رابطه با سازمان‌های اداری ایجاد می‌شود، دارای ضمانت اجرایی حقوقی خواهد بود.[6] 

ضمانت اجرای حقوقی که برای رعایت اصل حاکمیت قانون در نظام اداری کشور ما وجود دارد، به صورت نظارت قضایی و اداری می‌باشد. منظور از نظارت قضایی این است که اگر سازمان‌های اداری و یا مأمورین آنها بر خلاف اصل مذکور عمل نمایند، افراد می‌توانند از طریق دادخواهی در محاکم عمومی و دیوان عدالت اداری، موجبات الزام سازمان اداری به رعایت قانون و انجام وظایف قانونی، ابطال تصمیمات و اقدامات مغایر قانون آنها و همچنین تعقیب مأمورین متخلف را فراهم نمایند.

اما نظارت اداری که مبتنی بر اصل سلسله مراتب اداری می‌باشد، به معنای نظارت مقامات اداری مافوق بر مأمورین مادون است. توضیح اینکه اجرای اصل سلسله مراتب اداری این امکان را فراهم می‌آورد که مقامات سازمان‌های اداری بتوانند بر اعمال و رفتار کارکنان مادون نظارت نموده و رعایت قوانین توسط آنها را کنترل نمایند. ابزارهای این نوع نظارت به قدری تأثیرگذار است که حتی می‌توان مأمورین مادون را به ابطال یا اصلاح تصمیمات اداری مغایر قانون مجبور نمود.

علاوه بر این، وجود نهادهای بازرسی داخلی و هیأت‌های رسیدگی به تخلفات اداری کارکنان خدمات دولتی را نیز می‌توان از روش‌های نظارت اداری تلقی نمود.

ب- اصل سلسله مراتب اداری

این اصل بیانگر شکل رابطه‌ای است که بین مقامات مافوق و مأمورین مادون در نظام اداری وجود دارد. به طور خلاصه این اصل بیان می‌کند، هر مأموری که از نظر سازمانی زیرنظر مأمور دیگری فعالیت می‌نماید، ملزم است از دستورات وی تبعیت نماید.

لازم به ذکر است نمودهای عملی اصل سلسله مراتب اداری محدود به رابطه مأمورین دولتی نبوده و در رابطه با سازمان‌های اداری نیز قابل مشاهده است؛ توضیح اینکه همانگونه که مأمور مادون از مقام مافوق پیروی می‌کند، واحدها و ادارات محلی و منطقه‌ای نیز از اوامر سازمان‌های مرکزی تبعیت می‌کنند.

در نظام اداری ما، از نظر سلسله مراتب اداری رهبر، رییس‌جمهور، هیأت وزیران و وزراء بالاترین مقامات اداری به شمار می‌روند.

در نهایت باید اذعان داشت، اگرچه اصل سلسله مراتب اداری سبب یکسان‌سازی در اتخاذ تصمیمات اداری و اجرای آنها می‌شود، ولی در عین حال می‌تواند موجب عدم استقلال واحدهای اداری و مأمورین دولتی و اطاعت کورکورانه آنها از نهادها و مقامات مافوق گردد.

۴- مبانی حقوق اداری

یکی از سؤالات اساسی که در مباحث حقوق اداری به آن پرداخته می‌شود این است که کدام دسته از اعمال سازمان‌های اداری تابع حقوق اداری بوده و در مقابل کدام یک از اعمال آنها تابع قواعد حقوق خصوص است؟

در پاسخ به این پرسش، حقوقدانان چهار نظریه متمایز ارائه نموده‌اند که مبانی حقوق اداری را تشکیل می‌دهند. این نظریات عبارتند از:

– نظریه خدمات عمومی

– نظریه منافع عمومی

– نظریه قدرت عمومی

– نظریه تعدد مبانی که تلفیقی از دیدگاه‌های فوق‌الاشاره است.

۴-۱- نظریه خدمات عمومی

مطابق این دیدگاه فقط آن دسته از اعمال اداری که با هدف انجام خدمات عمومی صورت می‌گیرد، تابع حقوق اداری می‌باشد.

بنابراین تحلیل نظریه خدمات عمومی، مستلزم آشنایی با مفهوم حقوقی «خدمات عمومی» است. یکی از طرفداران این دیدگاه، خدمات عمومی را منحصر به نیازمندی‌های عام‌المنفعه‌ای می‌داند که دولتمردان یک کشور در برهه‌ای از زمان تصمیم می‌گیرند تا آن نیازها را از طریق سازمان‌های اداری و دولتی برآورده کنند. با تأمل در این تعریف می‌توان اذعان داشت، اولاً خدمات عمومی صرفاً به منظور تأمین نیازمندی‌های همگانی انجام می‌شود و ثانیاً خدمات عمومی با تصویب قانون‌گذار ایجاد شده و توسط دولت ارائه می‌گردد.

البته باید توجه داشت، اگرچه مطابق این دیدگاه کلیه فعالیت‌های دولت به منظور ارائه خدمات عمومی انجام می‌شود، لیکن اصولاً خدمات عمومی اداری هستند که تابع حقوق اداری می‌باشند. توضیح اینکه طرفداران این نظریه معتقدند خدمات عمومی ممکن است به یکی از سه شکل خدمات عمومی اداری، خدمات عمومی صنعتی و تجاری و خدمات عمومی حرفه‌ای و اجتماعی تحقق یابد.

خدمات عمومی اداری به آن دسته از خدمات اطلاق می‌شود که بدون قصد انتفاع و به منظور رفع نیازهای همگانی توسط سازمان‌های اداری انجام می‌شود مانند خدمات بهداشتی و آموزشی و … . همانگونه که اشاره شد، این خدمات تابع حقوق اداری هستند.

در حالی که اینان خدمات عمومی صنعتی و تجاری را خدماتی می‌دانند که فعالیت دولت با هدف تولید کالا و یا خدمت و یا مبادله کالا یا خدمات انجام می‌شود. معیاری که برای تشخیص این دسته از فعالیت‌های دولت ارائه شده، «موضوع فعالیت» و «نوع فعالیت» است. منظور از معیار نخست این است که موضوع خدمات عمومی صنعتی و تجاری، تولید و یا مبادله کالا و خدمات می‌باشد؛ مراد از معیار دوم این است که نوع فعالیت‌های صنعتی و تجاری دولت، همانند فعالیت اشخاص حقوقی حقوق خصوصی می‌باشد.

به هر حال آنچه مسلم است، خدمات عمومی صنعتی و تجاری دولت تابع حقوق خصوصی است.

اما خدمات عمومی حرفه‌ای و اجتماعی خدماتی هستند که به فعالیت‌ اتحادیه‌های صنفی (مانند نظام پزشکی، نظام مهندسی و کانون وکلا) و یا نهادهای اجتماعی (مانند انجمن‌های خیریه) مربوط می‌شوند. این دسته از فعالیت‌ها تابع حقوق مختلط هستند؛ به این معنا که اگرچه مانند خدمات عمومی اداری تابع حقوق اداری نیستند، ولی نقش مهم آنها در تأمین نیازهای همگانی جامعه باعث شده تا دولت برخی امتیازات و احکام حقوق اداری را به آنها تسری دهد.

به هرحال این دیدگاه مبانی حقوق اداری را بر مفهوم خدمات عمومی استوار نموده و صرفاً فعالیت‌های مربوط به خدمات عمومی اداری را تابع حقوق اداری می‌داند. البته همانگونه که برخی اساتید حقوق اداری بیان نموده‌اند، انتقاداتی بر این دیدگاه وارد است؛ از جمله اینکه:

۱- در صورت پذیرش این دیدگاه، بایستی اعمال قانون‌گذاری و قضایی را که برخی نیازها و مصالح جمعی و همگانی را برآورده می‌کند، جزو خدمات عمومی تلقی نموده و آنها را تابع حقوق اداری بدانیم. حال آنکه در بررسی مفهوم مادی اداره دیدیم که این اعمال داخل در فعالیت‌ سازمان‌های اداری نمی‌باشند.

۲- با عمل به این دیدگاه، مفهوم سازمانی اداره نیز زیر سؤال می‌رود. زیرا گاه پیش می‌آید فعالیت‌های سازمان‌‌ اداری که جزو خدمات عمومی است، توسط اشخاص حقوق خصوصی هم انجام می‌شود؛ در این صورت اگر معیار ما نظریه خدمات عمومی باشد، فقط خدمات نهاد دولتی جزو خدمات عمومی به شمار رفته و تابع حقوق اداری خواهد بود. برای مثال خدمات آموزشی ممکن است هم از طرف دولت (مدارس دولتی) و هم از طرف اشخاص خصوصی (مدارس غیرانتفاعی) ارائه شود، ولی از دیدگاه طرفداران نظریه خدمات عمومی، فقط فعالیت‌های مدارس دولتی جزو تابع حقوق اداری می‌باشند. بنا به همین دلیل است که می‌گوییم مفهوم سازمانی اداره با پذیرش این دیدگاه مورد سؤال واقع می‌شود.

۳- با توجه به اینکه گذر زمان سبب تغییر مفهوم مادی خدمات عمومی می‌شود، لذا نمی‌توان امری را که خود تابع عنصر زمان و مقتضیات آن است، به عنوان مبنا و معیار تشخیص فعالیت‌های تابع حقوق اداری قرار دهیم. برای مثال روزگاری امور مربوط به ورزش خدمت عمومی محسوب نمی‌شدند، اما امروزه اهمیت آن باعث شده که موضوع فعالیت برخی سازمان‌های عمومی مسایل و موضوعات مربوط به ورزش باشد. بنابراین چگونه می‌توان پذیرفت فعالیتی که تا دیروز جزو خدمات عمومی نبوده، تغییر ماهیت داده و امروزه داخل در قلمرو خدمات عمومی و تابع حقوق اداری باشد.

به هر صورت جمیع این ایرادات سبب گردید تا نظریات دیگری در باب مبانی حقوق اداری ارائه گردد.[7]

۴-۲- نظریه منافع عمومی

بر اساس این دیدگاه، اعمال و فعالیت‌هایی که متضمن منافع عمومی هستند، مانند خدمات عمومی نهادهای دولتی تابع حقوق اداری می‌باشند. توضیح بیشتر اینکه طرفداران نظریه منافع عمومی معتقدند فعالیت‌های اداری ممکن است با هدف ارائه «خدمات عمومی» و یا تأمین «منافع عمومی» انجام شوند.

اما در خصوص اینکه چگونه باید فعالیت‌های مربوط به خدمات عمومی و منافع عمومی را از یکدیگر تشخیص داد، چنین بیان شده که اعمال مربوط به خدمات عمومی باید تابع اصل استمرار بوده و هیچگاه متوقف نگردند، در حالی که فعالیت‌های موضوع منافع عمومی ممکن است در برهه‌ای از زمان متوقف شده و با تأخیر انجام شوند.[8]

به هرحال به نظر نگارنده، نظریه منافع عمومی نیز از اشکالات متعددی برخوردار است. نخست اینکه پذیرفتن نظریه منافع عمومی به این معناست که اعمال قضایی و قانونگذاری را نیز تابع حقوق اداری بدانیم، زیرا این اعمال با هدف تأمین منافع عمومی جامعه صورت می‌گیرد. در صورتی که جای هیچ‌گونه تردید نیست اعمال قضایی و قانونگذاری، جزو فعالیت‌های اداری نمی‌باشند. 

دوم اینکه چون اعمال عام‌المنفعه انجمن‌های خیریه خصوصی متضمن منافع عمومی است، آنها را نیز باید تابع حقوق اداری تلقی نماییم. حال آنکه قبلاً گفتیم این اعمال اصولاً تابع حقوق خصوصی بوده و فقط از برخی امتیازات حقوق عمومی برخوردارند.    

۴-۳- نظریه قدرت عمومی

این دیدگاه که در قرن نوزدهم و اوایل قرن بیستم مبنای حقوق اداری به شمار می‌رفت، چنین بیان می‌دارد که عنصر قدرت عمومی است که تعیین می‌کند کدام دسته از فعالیت‌های دولت تابع حقوق اداری هستند. این دیدگاه امروزه از اعتبار چندانی برخوردار نیست، زیرا اولاً این نظریه مبتنی بر مفهوم استبداد و حاکمیت مطلقه بوده و در سیستم‌های حقوقی و سیاسی امروزه جایگاهی ندارد؛ ثانیاً مفهوم قدرت عمومی به قدری وسیع و گسترده است که اعمال و فعالیت‌های کلیه نهادهای حکومتی را شامل می‌شود؛ و ثالثاً تفکیک بین اعمال حاکمیتی و تصدی‌گری دولت که امروزه در اکثریت نظام‌ها پذیرفته شده، به خودی خود نافی نظریه قدرت عمومی است.

۴-۴- نظریه تعدد مبانی حقوق اداری

با توجه به انتقاداتی که حقوقدانان بر نظریات پیشین وارد دانسته‌اند، برخی به این نتیجه رسیده‌اند که نمی‌توان مبانی حقوق اداری را بر یک اساس و پایه برافراشت و لذا دیدگاه نوینی تحت عنوان «نظریه تعدد مبانی حقوق اداری» ارائه کرده‌اند. این نظریه می‌گوید برای تشخیص اینکه کدام دسته از فعالیت‌های نهادهای دولتی تابع حقوق اداری است، گاه باید به نظریه خدمات عمومی، گاه به نظریه منافع عمومی و در برخی موارد به نظریه قدرت عمومی توسل جوییم.

ما نیز معتقدیم نمی‌توان برای حقوق اداری یک مبنای واحد ارائه داد.

[1] – در مطالب آتی به طور مفصل راجع به مفهوم پلیس اداری و خدمات عمومی بحث خواهیم نمود.

[2] – مؤتمنی طباطبائی، منوچهر؛ ۱۳۸۷، حقوق اداری، سمت، تهران، ص ۱۱.

[3] – اصل ۱۳۸ قانون اساسي.

[4] – تبصره ۸ قانون نحوه اجرای اصول ۸۵ و ۱۳۸ قانون اساسی.

[5] – امامی، محمد و استوار سنگری، کورش؛ ۱۳۸۸، حقوق اداری، نشر میزان، تهران، ص ۴۵.

[6] – همان، ص ۴۶.

[7] – موسی‌‌زاده، رضا؛ ۱۳۸۶، حقوق اداری، نشر میزان، تهران، صص ۵۱-۵۶.

[8] – همان، ص ۵۸.