ساختار دولت و نظام اداری انگلستان (رویکرد مستخدمین عمومی)
- گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس
- کد موضوعی: 290
- شماره مسلسل: 17872
- آذرماه 1400
- دفتر مطالعات مدیریت
ساختار دولت و نظام اداری انگلستان (رویکرد مستخدمین عمومی)
چکیده
«مستخدمین عمومی»1 به افرادی از بخش عمومی و کارمندان دولت اطلاق میشود که از راهی غیر از انتخابات یا انتصاب به استخدام دولت درآمدهاند. ادبیات نظام مستخدمین عمومی به بررسی روند‌ها و چگونگی شکلگیری «نظام مستخدمین عمومی »2در هر کشور و عوامل مؤثر بر آن می‌پردازد.
ایجاد نظام مستخدمین عمومی مدرن در بریتانیا به سال 1850برمیگردد. در این کشور متناسب و تحت تأثیر شرایط مختلف تاریخی، اجتماعی، اقتصادی و سیاسی نظام مستخدمین عمومی بهصورت متناوب و مداوم، درحال تغییر بوده است. عمده تغییرات اعمال شده، با رویکرد بالا به پایین (و دستوری) صورت گرفته اند. کابینه نخستوزیری و وزارت خزانه داری بازیگران به شدت مهم تغییر صحنه‌ها بوده اند.
دپارتمانهای سلامت، آموزش، امور اجتماعی و دولتهای محلی بیشترین ساختار‌های در معرض تغییر
و مناقشه بوده اند.
عوامل تأثیرگذار بر شکلگیری و تغییرات نظام اداری را میتوان به دو دسته عوامل محیطی و
زمین‌های و عوامل درونی دولت تقسیم کرد. ازجمله عوامل زمین‌های و محیطی تغییر در انگلستان عبارتند
از: دوره تاریخی و شرایط اقتصادی و نیاز و انتظارات جامعه و دولت در آن مقطع تاریخی (برای مثال
افزایش وظایف دولت پس از انقلاب صنعتی و رشد دولت)، فراگفتمان‌های غالب سیاسی و اقتصادی،
جنگ (مانند کریمه، بوئر، جنگ جهانی دوم،) رقابت اقتصادی جهانی، بحران سال ،2008برگزیت.
عوامل درون دولتی مؤثر بر تغییر نظام اداری را میتوان چنین برشمرد: الگو گرفتن از مدل چین،
ساختار سیاسی پارلمانی حامی نخستوزیر و کابینه، شخصیت‌های کلیدی در برخی دولتها (گلادستون،
تاچر، بلیر،) گزارشهای ارزیابی مهم از نظام مستخدمین عمومی (گزارش نورث کوت – تریولیان،1854
گزارش فالتون ،1968گزارش «گامهای بعدی» .)1988
مهمترین تغییرات دوره اول (از دهه 1850تا اواخر دهه )1970برای ایجاد ساختار مدرن و نظاممند
مستخدمین عمومی عبارت بودند از: ایجاد آزمونهای استخدامی با اعلان عمومی بهجای رابطه سالاری،
ارتقا و استخدام براساس شایستگی، نقش جدی دانشگاههای کمبریج و آکسفورد در تربیت نیروهای
بخش عمومی به ویژه مستخدمین عمومی ارشد، نظام رتبهبندی و تقسیم مشخص کاری، تأکید جدی
بر مهارتهای عمومی کارکنان و گردش شغلی و سازمانی آنها.
1. Civil Servant
2. Civil Service System
مهمترین تغییرات در دوره دوم (اواخر دهه 1970 تا کنون) کوچکسازی و چابک سازی دولت بود و سیاستهایی همانند نظام مدیریت و ارزیابی عملکرد سازمانها و کارکنان، حساس کردن برنامه‌های بخش عمومی به ارزش پول، برنامه‌های خصوصیسازی، ایجاد طرح کسبوکار برای هر سازمان و واگذاری وظایف اجرایی دپارتمانها و وزارتخانهها به آژانسهای اجرایی (سازمانهای اجرایی نیمهمستقل) اجرا شد. مهمترین تغییرات دوره دوم برای اصلاح نظام مستخدمین عمومی عبارت بودند از: خصوصیسازی شرکتهای بزرگ ملی (برق، راه آهن، مخابرات و …) و انتقال کارکنان بخش عمومی به بخش خصوصی، تدوین منشور شهروندی برای حمایت از حقوق شهروندان در برابر خدمات عمومی دولتی، حمایت از سوتزنان فساد، پرداخت حقوق متناسب با عملکرد، تنوع در قراردادهای کاری دولت (پارهوقت و تماموقت)، استفاده از مشاوران بخش خصوصی و همچنین اندیشکدههای خارج از دولت جهت مشاوره‌ها و توصیه‌های سیاستی بهجای مستخدمین عمومی ارشد، تلاش برای ارتقای مهارتهای مدیریتی مستخدمین عمومی ارشد.
به نظر می‌رسد برخی از این ایده‌ها مانند مدل خصوصی سازی یا کوچک سازی و شایسته سالاری (از طریق آزمون)، یا به طور ناقص به ایران رسیده است و یا فهم دقیقی از وضعیت تاریخی، سیاسی و اجتماعی کشور انگلستان و اساساً نیاز جامع‌های که بهدنبال این پاسخ بوده، حاصل نشده است. این بی توجهی به زمینه‌ها و غفلت از مکانیسم‌ها و نیاز‌های پشت هرکدام و همچنین عدم توجه کافی به عیوب و نقایص این برنامهها سبب گرتهبرداری غلط سیاستی شده است و در حوزه نظام مستخدمین عمومی هم مشکلاتی را ایجاد کرده است که بررسی آنها موضوع گزارشهای آتی مرکز خواهد بود.
مقدمه
اصلاح نظام اداری و روابط بخش عمومی سالهاست که از مهمترین مسائل مورد توجه در ایران و تقریباً همه
کشورهای جهان است. فقدان کارامدی و کارایی لازم، فرایند‌های پیچیده و نابهینه، رفتار‌های غلط کارمندان
و فساد اداری ازجمله دغدغه‌ها و مسائل مردم بوده است. ازاینرو، برای اصلاح نظام اداری و بهاصطلاح رایج
«بوروکراسی»، روش‌ها و رویکرد‌های مختلفی با تمرکز بر ابعاد متنوعی همچون ساختار‌ها و روابط سازمانی،
حذف پست‌ها و جایگاه‌های شغلی، تقسیم وظایف، شیوه‌های انگیزشی و روابط درون دولتی و مانند آن
بهکارگرفته شده است. علیرغم تنوع ظاهری این مباحث، همه این رویکرد‌ها مبتنیبر درک و تلاش برای
اصلاح نظام اداری از درون و بهعنوان یک سیستم بسته است. بهعبارت دیگر، نقش عوامل و نهاد‌های بیرونی
مؤثر بر شکلگیری نظام اداری و مسائل مزمن آن کمتر مورد توجه قرار گرفته است.
بهطور مشخص، این سؤال کمتر پرسیده شده است که چه زمینههای تاریخی، اجتماعی، اقتصادی
و سیاسی در پیدایش نظامات و روابط اداری نقش داشته، در موفقیت یا شکست برنامه‌های اصلاح نظام
اداری تأثیرگذار بوده و نهایتاً رفتار کارکنان را شکل داده است. این درک ازآنرو حائز اهمیت است که
اولاً نیرو‌ها و نهاد‌های تاریخی شکلدهنده نظام اداری همچنان در جهتدهی به مسیر کنونی تحولات
نظام اداری نقش ایفا میکنند و شناخت اثر آنها میتواند علل ناکامی برخی برنامه‌های اداری را روشن
نماید. ثانیاً این دید کمک میکند برنامه‌های اصلاح نظام اداری با دید جامعتری نوشته شوند. ثالثاً در
یک رویکرد تطبیقی، این دیدگاه کمک میکند علل اختلافات ریشهدار بین الگو‌های حکمرانی نظام
اداری در کشورهای مختلف مشخص شود.
برای رسیدن به این سطح از شناخت و فهم از مسئله، نیاز به یک چارچوب تحلیلی است که در آن
به نقش زمینههای تاریخی و محیطی مختلف (و خصوصاً نهادها) در شکلگیری محیط کار، روابط کاری
و رفتار کارکنان در نظام اداری و برنامه‌های اصلاح نظام اداری که به تناوب در دورههای مختلف مطرح
شدهاند پرداخته شود. چارچوب تحلیلی که تحت عنوان نظام مستخدمین عمومی 1در ادبیات علوم اداری،
دولت و حکمرانی توسط اندیشمندان این حوزه شکل گرفته است، تا حد زیادی به چارچوب مطلوب ما
نزدیک است و راه را برای چنین تحلیلی هموار میکند.
در این گزارش، با تکیه بر این ادبیات به بررسی سیر شکلگیری و تطور نظام مستخدمین عمومی
(نظام اداری و کارکنان) کشور انگلستان2 پرداخته میشود. علت این انتخاب آن است که اولاً انگلستان
دارای یکی از قدیمیترین و باسابقه ترین نظام‌های اداری جهان است و الگو و منشأ تحولات در بسیاری
از کشورهای دیگر بوده است. ثانیاً با توجه به اینکه چارچوب کلان نظام اداری کشور ما برگرفته و متأثر
از الگوی فرانسوی است، تفاوت چشمگیر نظام اداری انگلستان با این الگو میتواند ما را نسبت به بسیاری
از پیشفرض‌هایی که در ایران درباره ماهیت و ساختار نظام اداری بدیهی انگاشته شده آگاه کند. ثالثاً با
شناخت نهاد‌های تأثیرگذار و روابط شکلدهنده رفتار‌های کارکنان در نظام اداری انگلستان یک چارچوب
تحلیلی اولیه درباره انواع و چگونگی تأثیرگذاری نهاد‌های گوناگون بر شکلگیری نظام اداری بهدست
میآید که میتواند کمککننده خوبی برای شکلدادن به چارچوب تحلیلی شکلگیری نظام اداری ایران
باشد. پرواضح است که علاوهبر انگلستان، لازم است شکلگیری نظام اداری در کشورهای دیگر نیز از این
زاویه مورد توجه قرار گیرد که این مهم انشاءا… در گزارشهای آتی صورت خواهد پذیرفت. مجموعه
این گزارشهای تطبیقی قدم اول در مسیر رسیدن به یک خودآگاهی تاریخی و جامع درباره وضعیتی
است که در آن قرار گرفتهایم و مقدم‌های برای شناخت و آسیبشناسی تاریخی-محیطی نظام مستخدمین
عمومی در ایران خواهد بود.
در این گزارش، ابتدا مفهوم «مستخدمین عمومی» بهطور اجمالی معرفی شده است و برخی ابهامها
1. Civil Service System
2. در سرتاسر این گزارش انگلستان بهعنوان معادل United Kingdomبهکار میرود و از «انگلیس» برای ارجاع به بخشی
از این کشور که در زبان انگلیسی با نام Englandشناخته میشود استفاده میشود. «بریتانیا» موجودیت تاریخی است
که در گذشته شامل مستعمرات هم می‌شده، ولی امروزه به انگلستان محدود شده است.
درباره معنای آن (که خصوصاً در بافت زمین‌های انگلستان میتواند پرسشبرانگیز باشد) توضیح داده
میشوند. 1سپس نظام سیاسی، ساختار دولت و حکمرانی انگلستان توضیح داده شده و علاوهبر ارائه یک
تقسیمبندی از دپارتمانها یا وزارتخانههای این کشور، شیوه عمومی اداره آنها توصیف شدهاند. بخش
اصلی این پژوهش به بررسی تاریخ تطور و شکلگیری نظام مستخدمین عمومی مدرن در طول دورههای
مختلف –از 170سال پیش تاکنون- اختصاص داده شده است که هدف از آن ارائه بینش دقیقی درباره
ویژگی‌های این نظام است. ازاینرو، در خلال این بحث‌ها به مواردی مانند نحوه استخدام در نظام اداری،
روابط و فرایند‌های کاری و تقسیمبندی‌های اداری، دیدگاه غالب درباره کارمندان و ارزشهای آنان در
دورههای مختلف، علل شکلگیری ایده‌های مختلف اصلاح و پیادهسازی تدریجی یا ناگهانی آنها در قالب
قوانین و برنامه‌های مختلف اصلاح نظام اداری (مانند منشور شهروندی، افشاگران و سوتزنان، مدیریت
عملکرد و …) پرداخته شده است. هدف از این گزارش آن است که با ارائه تصویری چندوجهی از اجزای
این نظام در قالب کلیتی واحد و یکپارچه، درک بهتری از چگونگی اثرگذاری متقابل نهادها و نیروهای
اجتماعی و دولت انگلستان در طول تاریخ بهدست آید و از این رهگذر، درس‌هایی برای درک بهتر
زمینههای شکلگیری نظام اداری ایران و چگونگی جهتدهی به تغییرات آینده آن گرفته شود.
قبل از شروع بحث، مفید خواهد بود تا دولت انگلستان را در یک نگاه کلان با دیگر دولتها از نظر
برخی ویژگی‌های زمین‌های مهم و تأثیرگذار در نقش، ساخت و اندازه دولت مقایسه کنیم. در یک نگاه
کلی کشورها از دو منظر قابل تقسیمبندی هستند: اولاً آیا دولت بسیط در آنها حاکم است یا حکومتی
فدرال دارند و یا از وضعیتی میانه برخوردارند؟ ثانیاً چقدر دولت مرکزی در اداره کشور بهصورت متمرکز
(یاغیر متمرکز) عمل میکند. از نظر معیار اول، انگلستان در میان کشورهای دارای دولت بسیط است،
هرچند که 3منطقه اسکاتلند، ایرلند شمالی و ولز استقلال بسیاری دارند. از نظر میزان تمرکزگرایی،
دولت انگلستان در سالهای اخیر بسیار به سمت تمرکززدایی از لندن حرکت کرده و اختیارات متعددی
را در زمینههای مختلف تصمیمگیری و خدمترسانی به دولتهای محلی سپرده است و ازاینرو دولتی
غیرمتمرکز بهشمار میرود.2
.1شرح مبسوطتر این مفهوم و دیدگاهی که برمبنای آن شکل گرفته است در این گزارش نمیگنجد و موضوع گزارش دیگری
خواهد بود.
.2برای مطالعه بیشتر رجوع شود به: ).(Raadschelders, 2015
جدول .1طبقهبندی کشورهای مختلف از نظر شکل حکومت
| یکپارچگی | |||
| بسیط* | میانه | فدرال | |
| متمرکز | فرانسه، ایتالیا، چین | برزیل، مکزیک، ژاپن، اتریش، روسیه، هند، |
مالزی، استرالیا، اسپانیا، آفریقای جنوبی، آمریکا |
| غیرمتمرکز | هلند، انگلستان | سوئد، نروژ، فنلاند، | بلژیک، کانادا، سوئیس، آلمان |
Source: Raadschelders et al., 2015, pp: 103–104.
* Unitary
درنهایت، از نظر میزان دخالت دولت در اقتصاد، خدمترسانی و سیاست‌های رفاه و تأمین اجتماعی،
علیرغم اختلافنظر میان پژوهشگران مختلف، میتوان گفت انگلستان در شمار کشورهای لیبرال 1قرار
میگیرد ) .(Ebbinghaus, 2012این دستهبندی ازآنروست که اگرچه دولت نقش محوری در ارائه
خدمات آموزش عمومی و بهداشت ایفا میکند، عمدتاً تمایل دارد در اقتصاد دخالت کمتری داشته باشد،
رفاه اجتماعی را از طریق مکانیسم بازار و بخش خصوصی تأمین کند و تاجای ممکن از مکانیسمهای
(Esping-Andersen, 1990, pp. 26–29; Isakjee, بازتوزیعی (نظیر مالیات) فاصله گیرد
) .2017در مقابل دولتهای لیبرال، دولتهای سوسیال دمکرات 2دارای دخالت بیشتر در اقتصاد هستند،
سیاست‌های تأمین اجتماعی فراگیر 3را دنبال میکنند و نقش بسیاری در خدماترسانی برعهده دارند.
در دسته دیگری از کشورها دولت دخالت زیادی در اقتصاد دارد، اما سیاست‌های رفاهی یکپارچه و
فراگیری را دنبال نمیکند و در مقابل به گروهها و تشکل‌های مختلف امتیازات و خدمات متفاوتی را ارائه
میکند. در این کشورها نقش بخش خصوصی در تأمین رفاه اجتماعی کمرنگ است، با وجود این خدمات
تأمین اجتماعی بهصورت یکسان بین گروه‌های مختلف توزیع نشده است. شایان ذکر است که الگوی
لیبرال دولت رفاه بیشتر در کشورهای انگلیسیزبان، الگوی سوسیال دمکرات در کشورهای اسکاندیناوی
و الگوی سوم -که گاه محافظهکار تشکلگرا 4نامیده میشود- در اروپای قار‌های (یعنی کشورهای بدنه
اصلی قاره اروپا) رایج است (جدول .)2
1. Liberal
2. Social-democratic
3. Universal
4. Conservative-corporatist
6مرکز پژوهش‌ها مجلس شورای اسلامی
جدول .2طبقهبندی دولتها از نظر میزان دخالت در اقتصاد و خدمترسانی
| لیبرال | محافظهکار- تشکلگرا | سوسیال دموکرات |
| ایالات متحده آمریکا انگلستان ایرلند کانادا استرالیا نیوزلند |
ایتالیا فرانسه آلمان اسپانیا اتریش ژاپن* |
نروژ دانمارک سوئد فنلاند هلند |
Source: Ebbinghaus, 2012, p. 16; Esping-Andersen, 1990.
* درباره جایابی دقیق ژاپن بین محققان این حوزه اختلاف وجود دارد و گروهی معتقدند که این کشور در هیچیک از این دستهبندیها
جای نمیگیرد.
.1مفهوم «مستخدمین عمومی»
عبارت مستخدمین عمومی یا مستخدمین مدنی- 1که در ادبیات عامه و حتی تخصصی بهجای یکدیگر
بهکار برده میشوند- عمدتاً به افرادی از بخش عمومی و کارمندان دولت اطلاق می‌گردد که از راهی غیر
از انتخابات یا انتصاب به استخدام دولت درآمدهاند و انتخاب شده2 (از طریق انتخابات) یا منصوب شده 3
نیستند. از نظر تاریخی، این مفهوم تفکیک کننده کارکنان غیرنظامی دربار یا دولت مرکزی از نظامیان
بوده است.4 یکی از مهمترین ویژگی‌های این گروه این است که با تغییر دولتها و گاه حتی حکومتها،
ثابت می‌مانند. نکته مهم دیگری که باید در بررسی این واژه مد نظر قرار گیرد، آن است که اصطلاح
مستخدمین مدنی بهنوعی میراث دوران قرون وسطی و دوران قبل از جدایی دولت و کلیساست و مفهوم
آن کارمندان خدمتگزار دربار بهعنوان نهاد حاکم و مشروع (و عموماً مقدس) بوده است. کارکنان دولت
یا دربار نخست و یا صرفاً باید به حاکم (پادشاه، رئیس دولت یا معادل آن) پاسخگو باشند. اما با شروع
عصر جدایی دولت از کلیسا، شکلگیری دولت مدرن و تثبیت مکانیسمهای مشارکت مردمسالارانه،
بهتدریج واژه کارگزاران یا مستخدمین عمومی 5جایگزین و نهادینه شد ).(Raadschelders, 2003
این مفهوم متضمن آن است که این کارمندان، کارمندان دولت مدرن هستند و باید به عموم مردم (منبع
مشروعیت) پاسخگو باشند.
با توجه به آنچه گفته شد، قابل اشاره است که در بریتانیا بهدلیل حفظ ارکان و میراث سنتی نظام
پادشاهی، واژه رایج در توصیف کارکنان نهاد مرکزی دولت یعنی دربار ( )Crownو برخی وزارتخانههای
1. Civil Servant
2. Elected
3. Appointed
.4 خواجه نظام الملک طوسی در سیرالملوک تفکیک مشابهی بین دستاردار و کلاهدار قائل است (نگاه کنید به طوسی، .)450 :1398
5. Public Servants
دیگر، واژه مستخدمین مدنی ( )CSاست. کارکنان نظامی و مابقی وزارتخانهها، خصوصاً آن‌هایی که بیشتر
وظایف و تکالیف دولتهای مدرن( 1ازجمله بهداشت و آموزش) را برعهده دارند، با عنوان مستخدمین
عمومی ( )PSشناخته میشوند ) .(Raadschelders, 2003همچنین کارکنان خدمات عمومی
بینالمللی نیز از کارمندان نهاد‌های بینالمللی و فراملی هستند که تحت قوانین ملی نیستند و عمدتاً
مصونیت قضایی دارند و بهوسیله مقررات داخلی این سازمانها و دادگاه اداری خود آنها (مانند سازمان
ملل) مورد پیگرد قرار می‌گیرند.
از آنجاییکه هدف این گزارش، بررسی و تحلیل وضعیت همه کارکنان غیرانتصابی و غیرانتخابی
بخش دولتی است، بنابراین واژه مستخدمین عمومی بهعنوان واژه عمومیتر انتخاب شده است که شامل
مستخدمین مدنی نیز میشود.2
.2نوع و ماهیت نظام سیاسی انگلستان
نظام سیاسی انگلستان، سلطنت مشروطه همراه با نظام پارلمانی 3و حکومت بسیط( 4در مقابل فدرال)
است که البته در آن مناطق اسکاتلند، ولز و ایرلند شمالی دارای استقلال نسبی هستند. بهطور سنتی
در میان زمامداران و کارمندان این کشور این اعتقاد وجود داشته است که پادشاه (ملکه) نماد منزلت و
مقدس، و کابینه، نماد کارایی و کارامدی حکومت است (.)Bagehot, 1867
در این کشور، برخلاف سایر کشورها، یک سند مشخص بهعنوان قانون اساسی وجود ندارد و
مجموع‌های از قوانین که بهصورت عرفی شناخته شدهاند مبنای قانون اساسی را تشکیل می‌دهند. با وجود
این برخی از ارکان حکومتی این کشور (نظیر نخستوزیری) براساس هیچ قانونی شکل نگرفتهاند و نتیجه
یک فرایند تاریخی تدریجی بودهاند که بهصورت یک سنت 5تثبیت شدهاند.
.2-1ارکان حکومت
ارکان شکلدهنده حکومت انگلستان را میتوان چنین برشمرد:
.1فرمانروا یا رئیس حکومت: 6ملکه یا پادشاه کشور است و قدرت برتر را در دست دارد؛ اگرچه
بهطور سنتی بدون مشاوره با نخستوزیر یا پارلمان تصمیمی اتخاذ نمیکند. به این ترتیب، اگرچه
.1و یا دولتهای رفاه، در ادبیات دولت و تاریخ دولت، نه اقتصاد.
.2این کاربرد، این عبارت را قابل مقایسه با مفهوم مستخدمین عمومی در حقوق اداری کشور می‌نماید (نگاه کنید به
طباطبایی موئتمنی، .)1393
.3در مقابل این سیستم، سیستم ریاستجمهوری است که ریشه در آمریکا دارد، همچنین سیستم دیگر،
شبهریاستجمهوری است که پایه آن دولت فرانسه است.
4. Unitary State
5. Convention
6. Sovereign or Head of State
8مرکز پژوهش‌ها مجلس شورای اسلامی
اختیاراتی مثل نصب نخستوزیر، تنفیذ وزرا و دیپلماتها، تنفیذ مصوبات پارلمان، اعلام جنگ و امضای
معاهدات و برخی اختیارات فوقالعاده 1دیگر به او تعلق دارد، بخش بزرگی از وظایف وی را اجرای
تشریفات تشکیل می‌دهد.
.2قوه مقننه: مجلس عوام 2و اشراف 3دورکنی هستند که پارلمان انگلستان را تشکیل می‌دهند.
مجلس عوام وظایف قانونگذاری، پذیرش یا رد بودجه و تأیید یا رد صلاحیت وزرا را برعهده دارد.
نمایندگان مجلس عوام از مصونیت قضایی برخوردارند تا بتوانند بدون ترس مباحث خود را ارائه کنند.
آنها مستقیماً بهوسیله مردم و بهصورت ناحی‌های انتخاب میشوند. معیار رأیآوری و انتخاب نیز، اکثریت
نسبی یا صاحب بیشترین رأی 4است. در مقابل، مجلس اشراف در طول تاریخ تغییرات زیادی داشته و
در دوران معاصر ترکیبی از اشراف موروثی، 5اسقف‌ها 6و افرادی است که به پیشنهاد نخستوزیر و تأیید
ملکه بهعنوان اشراف غیرموروثی 7عضو آن میشوند. این مجلس عمدتاً نقش مشورتی در قانونگذاری دارد
و نمیتواند مانع تصویب قوانین در مجلس عوام شود، اما میتواند با پیشنهاد بازبینی حداقل در تصویب
قوانین وقفه زمانی ایجاد کند.
.3رئیس دولت 8یا نخستوزیر: پس از پیروزی در انتخابات پارلمان، رئیس حزب حائز اکثریت
اعضای پارلمان توسط رئیس حکومت به سمت نخست وزیری منصوب میشود. در مواقعی که مجلس به
او و کابینهاش اعتماد نمیکند یا سند مهمی مانند بودجه دولت او را تصویب نمیکند، باید استعفا دهد
و انتخابات زودهنگام برگزار شود. رئیس دولت یا نخستوزیر باید رئیس حکومت را از سیاست‌ها و
برنامه‌های اجرایی خود آگاه کند. در موارد مهمی مانند اعلان جنگ یا انحلال مجلس نیز حتماً باید اجازه
او را دریافت کند. رئیس دولت و رئیس حکومت با یکدیگر جلساتی دارند که در آن منحرف نشدن از
سیاست‌های کلان، مشاوره و هشدار به وزرا در دستور کار قرار دارد. درحال حاضر، نخستوزیر نشست
هفتگی با ملکه دارد تا نظرات او را جویا شود و از توصیه‌های او بهرهمند گردد.
.4قوه مجریه یا کابینه: بهوسیله رئیس دولت تشکیل و اداره میشود و نخستوزیر اعضای آن را،
بجز در موارد خاص، از میان نمایندگان پارلمان انتخاب میکند (که البته باید به تنفیذ رئیس حکومت
برسند). برخلاف نظام ریاستی که در آن رئیسجمهور تن‌ها منتخب مردم در کابینه و دارای جایگاه بسیار
بالاتری نسبت به دیگران است، نخستوزیر در کابینه «اولین در میان همتایان» 9است و منزلت چندان
1. Reserve Power
2. House of Commons
3. House of Lords
.4براساس مدل first-past-the-postکه مقابل مدل نسبیتی است.
5. Hereditary Aristocracy
6. Bishops
7. Appointed ‘Life Peers’
8. Head of Government (or Head of the Executive)
.، به زبان لاتینPrimus Inter Pares یاFirst Among Equals . معادل9
9
متفاوتی با دیگران ندارد، اگرچه در سالیان اخیر اختیارات بسیار بیشتری نسبت به بقیه پیدا کرده است.
ازاینرو، اعضای کابینه در برابر تصمیمات کابینه مسئولیت جمعی 1دارند؛ یعنی باید تصمیمات را حمایت
کنند حتی اگر شخصاً مخالف باشند. در انگلستان، اکثر خطمشی‌ها خارج از کابینه، در دپارتمانها یا
کمیته‌های ذیل کابینه تدوین میشوند. اگرچه امکان شکل گرفتن دولت اقلیت یا ائتلافی وجود دارد، در
اغلب موارد، قوه مجریه بهدلیل همگرایی با مجلس عوام قانونگذاری بهشدت قدرتمند است، زیرا میتواند
تقریباً همه قوانین مورد نیاز خود را تصویب کند.
.5گروه مخالفان 2یا اقلیت پارلمان: حزبی که بیشترین کرسی را کسب کرده ولی در کابینه
نیست (که معمولاً حزبی است که پس از حزب پیروز حائز بیشترین کرسی بوده است) گروه مخالفان را
تشکیل می‌دهد. رهبر آن حزب، طبق سنت، رهبر مخالفان 3بهشمار رفته و در فرایند‌های پارلمان
جایگاهی رسمی دارد. ازجمله، او مسئول تشکیل کابینه سایه 4است که معمولاً متشکل از اعضای برجسته
گروه مخالفان است. 5هر یک از اعضای کابینه سایه، دپارتمانی از دولت را بهدقت زیر نظر دارند و اقدامهای
آن را مداقه و موشکافی میکند و در صورت نیاز اعضای کابینه را وادار به پاسخگویی میکنند. همچنین
در صورت لزوم سیاست‌های جایگزین و گزینه‌های بدیل طراحی و پیشنهاد میکنند.
.6قوه قضائیه: متشکل از سه نظام دادگاهی مجزا و مستقل (به تفکیک، در انگلیس و ولز، اسکاتلند،
و ایرلند شمالی) است و هرکدام (عمدتاً) برمبنای حقوق عرفی 6و رویه‌های قضایی گذشته خود عمل
میکنند. از سال ،2009دادگاه عالی پادشاهی متحد 7تأسیس شده است که عالیترین مرجع تجدیدنظر
در تقریباً همه احکام سه نظام دادگاهی مذکور است و در موارد خاصی حق غیرقانونی اعلام کردن
تصمیمات دولت را دارد.
1. Collective Responsibility
2. Opposition
3. Leader of Opposition
4. Shadow Cabinet
.5ریاست کابینه سایه که عموما رهبر حزب مخالف است، به همراه دو تن از جانشینان وی حقالزحم‌های رسمی علاوهبر
حقالزحمه نمایندگی در پارلمان دریافت میکنند.
6. Common Law
7. Supreme Court of the United Kingdom
10مرکز پژوهش‌ها مجلس شورای اسلامی
شکل .1شمای کلی از ساختار سیاسی و روابط قوا در انگلستان
شاید بتوان گفت مهمترین ویژگی این نوع از نظام سیاسی تفکیک نسبی قوا 1است؛ به این معنا که
قوه مجریه و مقننه تفکیک چندانی ندارند و قوه قضائیه هم بهطور سنتی نقش محدودی در تصمیمات
نظام سیاسی داشته است. این موضوع تا حدی است که برخی تحلیلگران مدل انگلستان را فاقد تفکیک
قوا و جایگزینی برای آن دانستهاند. این مدل پارلمانی –که در طول تاریخ در بریتانیا توسعهیافته و مشهور
به مدل وستمینستر 2است- در برخی کشورهای دیگر (ازجمله نیوزلند، کانادا و استرالیا) هم مبنا قرار
گرفته است.
.2-2جایگاه دولتهای محلی
هرچند که پارلمان و دولت مرکزی در تمامی منطقه انگلیس مستقیماً حکمرانی میکنند و اختیار و نفوذ
آنها بر سراسر انگلستان نیز حاکم است، اسکاتلند، ایرلند شمالی و ولز دولتهای محلی جداگان‌های دارند
که (براساس مدل پارلمانی) از سال 1999تأسیس شدهاند. دولت مرکزی وظایف و اختیارات و درنتیجه
پاسخگویی و مسئولیت خود را درخصوص امور محلی این مناطق که محدوده جغرافیایی مشخصی دارند،
به دولت محلی واگذار 3کرده است. به این ترتیب، تصمیمگیری و برنامهریزی و اجرا در موضوعاتی همچون
آموزش، سلامت، مسکن، کشاورزی، برنامه توسعه محلی، گردشگری، فرهنگ، ورزش، آب و مدیریت
بحران به دولتهای محلی واگذار شده است و اختیار مواردی مانند سیاست‌ها و روابط بینالملل، مهاجرت،
انرژی، اقتصاد کلان، سیاست‌های رقابت، مالکیت معنوی، ارتباطات و قوانین کاری نزد پارلمان انگلستان
.1تفکیک قوا اصلی مدرن متعلق به دوره تاریخی پس از جدایی دولت از کلیساست و بهطور خاص توسعهیافته و شکلگرفته
از تاریخ سیاسی ایالات متحده آمریکاست ).(Raadschelders, 2003
2. Westminster System
3. Devolved Government
11
محفوظ است ) .(Introduction to Devolution, 2020با وجود این، میزان استقلال این دولتها
یکسان نیست. در میان آنها اسکاتلند قویترین دولت و بیشترین اختیارات پارلمانی و ولز کمترین قدرت
و اختیارات پارلمانی را دارد.
علاوهبر سه منطقه جغرافیایی فوق، در سال 2016با هدف کاهش تمرکز دولت و انتقال
تصمیمگیری‌ها به بیرون از لندن، قانون واگذاری اختیارات دولت محلی و شهر‌ها 1تصویب شد که قدرت
قانونی بیشتری برای شورا‌های محلی 2اعطا کرده است. طبق این قانون، شورا‌های محلی اختیار
تصمیمگیری و هزینهکرد مستقلتری 3نسبت به دولت مرکزی در رابطه با خدمات محلی بخش عمومی از
قبیل حملونقل، قواعد بخش خصوصی، صنعت و دیگر موارد دارند. با اینحال این شورا‌ها در تلاش هستند
تا از لحاظ مالی نیز استقلال بیشتری کسب کنند (.)Local Government Association, 2020
.2-3احزاب سیاسی فعلی
در صد سال اخیر، دو حزب اصلی تشکیلدهنده نظام سیاسی انگلستان حزب محافظهکار و کارگر بودهاند.
احزاب سیاسی دیگری که وجود داشتهاند همواره در مقایسه با دو حزب اصلی در اقلیت بودهاند که
مهمترین آنها حزب لیبرال دمکرات است. به همین دلیل، تمامی دولتهای پس از جنگ جهانی دوم تا
سال 2010یا محافظهکار یا کارگر بودهاند. در سال 2010و پس از مشخص شدن نتایج انتخابات برای
نخستینبار دولت ائتلافی محافظهکار – لیبرال دمکرات شکل گرفت و تا سال 2015تداوم یافت. پس از
آن نیز اکثریت با حزب محافظهکار بوده است.
.3ساختار فعلی دولت انگلستان
دولت انگلستان قدرت خود را از طریق طیف متنوعی از سازمانها اعمال میکند که در یک نگاه کلان
میتوان آنها را به دو دسته تقسیم کرد. بخش عمد‌های از آنها، دپارتمان‌هایی هستند که به لحاظ سیاسی
یک وزیر مسئولیت و پاسخگویی آن را برعهده دارد و از این نظر معادل تقریبی وزارتخانه در کشور ما
بهشمار می‌روند. بخش دیگری هم، دپارتمانهای بیوزیر هستند که کاملاً تحت نظر یکی از کارمندان
ارشد نظام مستخدمین عمومی 4انگلستان اداره میشوند و از وزرا مستقل هستند. این دپارتمانها معمولاً
بهنوعی به یکی از وزارتخانههای باوزیر متصلند، اما پاسخگویی مستقیم به پارلمان ندارند. ساختار قدرت
در دولت بهشدت متمرکز 5است و وزارتخانههای باوزیر باید تابع تصمیات کابینه و بهطور خاص دفتر
1. Cities and Local Government Devoloution Act 2016.
2. Local Councils
.Combined Authority . تحت عنوان3
4. Civil Servants
5. Highly Centralized
12مرکز پژوهش‌ها مجلس شورای اسلامی
نخستوزیر باشند -که گهگاه مجازاً به نام ساختمان محل اقامتش (پلاک ،10خیابان داونینگ لندن)
«شماره 1»10خوانده میشود- و خطمشیهای دولت را اجرا کنند. اما دپارتمانهای بیوزیر استقلال
نسبی داشته و میتوانند سیاست‌های خود را تعقیب کنند. در کنار این دپارتمانها، 12شرکت عمومی2
و 90گروه برجسته دیگر( 3اعم از سازمانهای خاص، کمیتهها، شورا‌ها و هیئتها) هم وجود دارند که
در ادامه روابط آنها با وزارتخانهها توصیف میشود.
.3-1وزارتخانههای باوزیر
نوع اول یعنی وزارتخانههای باوزیر 4در سطح سیاسی، بهوسیله وزرای دولت و کابینه هدایت میشوند و
درحال حاضر تعداد آنها 25عدد است و اسامی و تاریخ تأسیس آنها در جدول 3آمده است. این
وزارتخانهها نیاز به نظارت سیاسی مستقیم دارند. در بیشتر این وزارتخانهها وزیر 5را اصطلاحاً دبیر دولت6
مینامند. هرکدام از این وزرا عموماً تعدادی معاون وزیر یا اصطلاحاً «وزیر جزء» 7برای انجام امور و
پشتیبانی کارهای خود دارند. این افراد تقریباً در سطح معاونان وزیر هستند و از آن جهت که میتوانند
در برخی جلسات کابینه با توجه به موضوع خاص جلسه شرکت کنند و دبیری برخی کمیته‌های کابینه
را برعهده گیرند، به آنها عنوان «وزیر» اطلاق میشود. بنابراین دبیر دولت در انگلستان همان وزرای
کابینه دولت هستند، اگرچه به برخی نظیر رئیس امور مالیه 8که معادل وزیر خزانهداری است، عنوان
وزیر اطلاق نمیشود.
در ذیل وزارتخانهها دفاتر (یا آژانسهای) اجرایی 9وجود دارند که درجه اختیار و استقلال بیشتری
در انجام وظایف خود دارند و به یک یا چند وزارتخان‌های که خطمشی‌ها و بودجه آنها را تنظیم میکنند،
پاسخگو هستند. این آژانسهای اجرایی بهتدریج از سال 1979به بعد و براساس ایده‌های دولت تاچر
شکل گرفتند و درحال حاضر تعداد آنها براساس گزارش دولت انگلستان 408عدد است. در کنار اینها،
تعدادی بازوی اجرایی دیگر نیز وجود دارد که سازمانهای عمومی غیروزارتخان‌های 10هستند که اصطلاحاً
تحت عنوان «سازمانهای غیردولتی شبهمستقل» (کوانگو) 11شناخته میشوند. این سازمانها مستقیماً
توسط قانون پارلمان تشکیل میشوند و بهجای دولت به پارلمان پاسخگو هستند و از لحاظ مالی استقلال
1. No 10
.2ازجمله میتوان به BBCیا کانال 4اشاره کرد.
3. High Profile Groups
4. Ministerial Department
5. Minister
6. Secretary of State (SofS)
7. Junior Ministers
8 Chancellor of the Exchequer
9. Executive Agency
10. Non-departmental Public Bodies (NDPB)
11. Quasi-autonomous non-governmental Organizations (QUANGOs)
13
بیشتری دارند؛ درحالی که دولت موظف است طبق قانون تشکیل آنها، بودجه لازم را تأمین کند.
این سازمانهای عمومی غیروزارتخان‌های ( )NDPBنیز چهار نوع هستند که البته شامل شرکتهای
عمومی نمیشوند. این چهار نوع عبارتند از: اجرایی، 1مشاورهای، 2محاکم‌های 3و هیئت‌های نظارتی
مستقل. 4سازمانهای غیروزارتخان‌های مشاورهای، وظیفه مشاوره سیاستی به وزرا را بهعهده دارند که
عموماً توسط مسئولی از دپارتمان مادر -یعنی دپارتمانی که ذیل آن فعالیت میکنند- مدیریت میشوند.
سازمانهای غیروزارتخان‌های اجرایی معمولاً برای رساندن خدمتی خاص تأسیس شدهاند که بهجای یک
وزیر، توسط یک هیئتمدیره رهبری میشوند. سازمانهای محاکم‌های در حوزه قانون و حقوق فعالیت
میکنند و سازمان اصلی مادر آن، وزارتخانه عدالت انگلستان است. هیئت‌های نظارتی مستقل نیز
مسئولیت بازرسی از نحوه اداره و کیفیت زندان‌ها را برعهده دارند.
جدول .3وزارتخانههای باوزیر انگلستان بهترتیب تاریخ تأسیس
| ردیف | نام انگلیسی | نام یا معادل فارسی | تاریخ تأسیس |
| 1 | Her Majesty’s Treasury ) (HMT |
وزارت خزانهداری | 1126 |
| 2 | Office of the Leader of the House of Lords |
اداره رهبر مجلس اشراف | 4 April 1721 |
| 3 | Office of the Leader of the House of Commons |
4 April 1721 | اداره رهبر مجلس عوام |
| Home Office (HO) |
4 | وزارت امور امنیت داخلی (پلیس، گذرنامه، امور مهاجرت) |
2 March 1782 |
| 5 | Cabinet Office ) (CO |
اداره یا دبیرخانه کابینه | December 1916 |
| 1919 | دپارتمان صادرات | UK Export Finance (EF) | 6 |
| 7 | Ministry of Defense ( MOD) |
1 April 1964 | وزارت دفاع |
| 8 | Foreign and Commonwealth Office (FCO) |
اداره امورخارجه و کشورهای مشترکالمنافع |
17 October 1968 |
| 9 | Northern Ireland Office ) (NIO |
اداره ایرلند شمالی | 24 March 1972 |
| 10 | Department for Health and Social Care (DHSC) |
دپارتمان سلامت و مراقبت‌های اجتماعی | 25 July 1988 |
| 11 | Department for Digital, Culture, Media and Sport (DCMS) |
دپارتمان دیجیتال، فرهنگ، رسانه و ورزش |
3 May 1997 |
| 12 | Department for International Development ) (DFID |
دپارتمان توسعه بینالمللی | 3 May 1997 |
- Executive
2. Advisory
3. Tribunal
4. Independent Monitoring Boards
14مرکز پژوهش‌ها مجلس شورای اسلامی
| ردیف | نام انگلیسی | نام یا معادل فارسی | تاریخ تأسیس |
| 13 | Office of the Advocate General for Scotland & Office of the Secretary of State for Scotland |
اداره امور اسکاتلند (2وازرتخانه) | 19 May 1999 |
| 1 July 1999 | اداره ولز | Wales Office | 14 |
| 15 | Department for Environment, Food and Rural Affairs (DEFRA) |
دپارتمان محیط زیست، غذا و امور روستایی |
8 June 2001 |
| 16 | Department for Work and Pensions (DWP) |
دپارتمان کار و بازنشستگی | 8 June 2001 |
| 17 | Department for Transport ) (DfT |
دپارتمان حملونقل | 29 May 2002 |
| 18 | Ministry of Housing, Communities and Local Government (MHCLG) |
وزارت مسکن، جوامع و دولتهای محلی | 6 May 2006 |
| Ministry of Justice ( MoJ) |
19 | 9 May 2007 | وزارت عدالت |
| 20 | Department for Education ) (DfE |
دپارتمان آموزش | 13 May 2010 |
| 21 | Department for Exiting the European Union (DExEU) |
دپارتمان خروج از اتحادیه اروپا | 14 July 2016 |
| 22 | Department for International Trade (DIT) |
دپارتمان تجارت بینالمللی | 14 July 2016 |
| 23 | Department for Business, Energy and Industrial Strategy (BEIS) |
دپارتمان امور کسبوکار، انرژی و صنعت | 14 July 2016 |
| Attorney General’s Office (AGO) |
24 | اداره حفاظت، بازرسی و امور حقوقی دولت |
Source: Ewing, 2019. GOV.UK, 2019.
.3-2وزارتخانههای بیوزیر
وزارتخانههای بیوزیر( 1ازجمله مرجع رقابت و بازار، ثبت اسناد و زمین، مرکز آمار، سازمانهای تنظیمگر نظیر
2OFGEMدر حوزه انرژی، 3OFSTEDدر حوزه آموزش و کودکان، 4OFQUALدر حوزه آزمونهای
سراسری، اداره مفاسد ویژه، دادگاه عالی انگلستان) دسته دیگری از دپارتمانهای انگلستان هستند که بهدلیل
داشتن وظیفه نظارتی و بازرسی یا تنظیمگری، نظارت و دخالت سیاسی بر آنها یا غیرضروری یا نامناسب
دانسته میشود ) .(Rutter, 2013تعداد این دپارتمانها تا انتهای سال 20 ،2019مورد است. عمده این
1. Non-ministerial Departments
2. Office of Gas and Electricity Markets (OFGEM)
3. Office for Standards in Education, Children’s Services and Skills (OFSTED)
4. Office of Qualifications and Examinations Regulation (OFQUAL)
15
سازمانها توسط دبیران دائم 1یا دبیر دائم دوم 2هدایت میشوند.(GOV.UK, 2019) 3
گفتنی است که مدیریت اجرایی و اداره امور روزمره هر دو نوع وزارتخانه فوق برعهده یک دبیر دائم یا
مستخدم عمومی ارشد 4است که معمولاً سابقه کار طولانی در آن وزارتخانه دارد و نسبت به وزیر از استقلال
نسبی برخوردار است. دبیر دائم یا همان مستخدم عمومی ارشد یک دپارتمان، بهنوعی حسابرس پارلمان
است؛ بدین معنا که به پارلمان گزارش می‌دهد که آیا بودج‌های که برای دپارتمان در نظر گرفته شده بود،
بهدرستی هزینه شده است؛ همچنین بهکرات در کمیته‌های حسابرسی عمومی و انتخاب مجلس عوام حضور
مییابند. نحوه انتخاب و انتصاب این افراد بدینگونه است که ابتدا در آزمونی همه کسانی که بالقوه از درون
دولت یا بیرون آن توانایی لازم را دارند، شرکت میکنند. پس از بررسی یک کمیسیون با اعضای حقوقی
مشخص، فهرستی از افراد واجد صلاحیت دارای حداقل استاندارد‌ها برای هر پست به نخستوزیر معرفی
میشود. در این مرحله نخستوزیر از میان افراد معرفی شده، فردی را انتخاب میکند. بهطور استثنا درمواقع
فوریت و اضطرار یا وجود فردی با صلاحیت بسیار بالا برای یک منصب حساس، بهصورت کنترل شد‌های این
رویه نقض میشود. همچنین کمیت‌های نظارتی مسئولیت نظارت بر انتخاب‌ها را برعهده دارد تا عدم دخالت
.(Institute For Government (IFG), 2020) نگاه‌های سیاسی و حزبی را تأیید کند
یکی از دلایل این نحوه بهکارگیری این افراد، انتقال تجربیات و تداوم برنامه‌های درحال اجرای
سازمانهاست. این افراد، نقشی اجرایی دارند و برای سالهای طولانی این پست را در اختیار دارند و به
وزرا مشاوره می‌دهند. بهطور سنتی عالیترین مقام دبیران دائم، دبیر کابینه 5بوده است که مشاور ارشد
سیاستگذاری نخستوزیر بهشمار میرود. 6نحوه انتخاب، ورودی و آزمونهای آنها نیز با دیگر کارکنان و
مستخدمین عمومی متفاوت است که در بخشهای بعدی توضیح داده خواهد شد.
.3-3مستخدمین عمومی و کارکنان دولت در انگلستان
ویژگی تاریخی و اساسی مورد انتظار کارکنان دولت انگلستان شامل دوران خدمت دائمی (تا بازنشستگی)،
تابعیت از دولت وقت (فارغ از نگاه‌های سیاسی و حزبی) و در مرتبه بالاتر وفاداری به پادشاه یا ملکه و
پاسخگویی در برابر اوست. البته آنها در برابر وزرا و در برخی موارد، پارلمان هم باید پاسخگو باشند، اما
این پاسخگویی عمدتاً از جنس گزارشدهی و بدون مداخله در تصمیمات سیاسی است. به همین سبب،
این افراد گمنامی و عدم اظهارنظر درباره مسائل سیاسی (خصوصاً مسائل روز) را بهعنوان یک هنجار
1. Permanent Secretaries
2. Second Permanent Secretaries
.3وزارتخانههای بزرگ، منشیان دائم دومی نیز دارند که درواقع قائممقام و جانشین نفرات اصلی هستند.
4. Senior Civil Servant
5. Cabinet Secretary
.6در ذیل او دبیر دائم دفتر نخستوزیری Cabinet Office Permanent Secretaryاست که جایگاه دبیر دائم دوم کابینه
را دارد و مسئول اداره دفتر کابینه است.
16مرکز پژوهش‌ها مجلس شورای اسلامی
کاری پذیرفتهاند تا حدی که از برخی دبیران دائم وزارتخانهها حتی یک تصویر در حوزه عمومی وجود
ندارد. در مقابل، این افراد رازدار و معتمد وزرا در دولتهای مختلف قرار می‌گیرند و میتوانند آزادانه به
آنها (بهطور خصوصی) مشاوره دهند. این افراد، بخش جداییناپذیر دولت انگلستان هستند و درواقع
مجریان تصمیمات و خطمشیهای مصوب دولت هستند.
این چارچوب کلی رفتاری نظام مستخدمین انگلستان را نه فقط قوانین مکتوب و مصوب، بلکه
مهمتر از آن عرف، سنت‌ها و رویه‌های گذشته ساخته است. مستخدمین عمومی، جایگاه و منزلتی ویژه
نزد مردم انگلستان دارند و از آنها انتظار میرود که بهخوبی نشاندهنده و حافظ ارزشهای عمومی
اعتماد، صداقت، امانت، روحیه تیمی و احترام متقابل کارمندان و سیاسیون باشند. تا دهه 1980تصور
از کسانی که به بخش عمومی وارد می‌شدند آن بود که برای خدمترسانی در راستای خیر عمومی
آمدهاند. در آن زمان اعتماد بسیار زیادی میان دولت، کارکنان و شهروندان وجود داشت و ارزشهای
بیطرفی، انصاف و عدالت بهشدت مورد انتظار جامعه از مستخدمین عمومی بوده است، تصویری که در
سال‌ها و دهه‌های اخیر، بر اثر رخداد‌های مختلف تا حدودی خدشهدار شده است.
قبلاً گفته شد که در بریتانیا بهدلیل حفظ ارکان و میراث سنتی نظام پادشاهی، واژه رایج در توصیف
کارکنان برخی وزارتخانهها بهطور خاص و خصوصاً کارکنان نهاد مرکزی دولت یعنی دربار، واژه
مستخدمین مدنی ( )CSاست. در دوران حاضر از نظر اطلاق عنوان، مستخدمین مدنی ( )CSشامل
تمامی کارکنان بخش عمومی نمیشود، البته تعریف مشخص و دقیق قانونی حصرکنند‌های نیز در اینباره
در اسناد مکتوب و قانونی وجود ندارد. با اینحال، تعریف کلی این افراد چنین است: افرادی که از نظر
سیاسی، غیرحزبی هستند و مستقل از دولت وقت و حزب حاکم فعالیت میکنند. این بخش بهطور کلی
شامل کارکنان دربار، وزارتخانههای با وزیر (بجز دپارتمان سلامت،) آژانسهای اجرایی و سازمانهای
عمومی غیروزارتخان‌های میشود. به کارکنان ادارات مرتبط با پارلمان (امور سیاسی)، ادارات قضایی،
همچنین وزرا و کسانی که انتصابی هستند، مستخدم مدنی عنوان نمیشود هرچند که کارکنان دولت
هستند ) .(Institute for Government, 2019به این فهرست، نظامیان یا کارکنان ارتش،کارکنان
کوانگو‌های پارلمان، دپارتمان بهداشت و سلامت ( ،)NHSپلیس، کارکنان وزارت امور خارجه و ادارات
امور ایرلند شمالی را باید افزود.
در سال 2018تعداد کارمندان با عنوان رسمی مستخدم مدنی در دولت بالغبر 430هزار نفر بوده
است که بیش از 331هزار نفر آنان تماموقت و بیش از 98هزار نفر پارهوقت هستند ).(ONS, 2019
شکل .2نمودار تعداد کارکنان با عنوان رسمی مستخدمین مدنی و الگوی کاری آنها
Source: ONS, 2019.
تعداد کل کارکنان دولت در سال 5/36 ،2018میلیون نفر اعلام شده است که از این میان دو
بخش سلامت ( )NHSبا 1/64میلیون نفر و آموزش با 1/5میلیون نفر بیشترین میزان کارکنان بخش
عمومی را بهخود اختصاص دادهاند (شکل .(The Guardian, 2018) )4بیش از 27میلیون نفر نیز
در بخش خصوصی مشغول به فعالیت هستند ).(ONS, 2018
شکل .3تعداد کل کارکنان بخش عمومی، به تفکیک بخش
Source: The Guardian, 2018.
تعداد کارکنان دولت مرکزی و نسبت آنان در مقایسه با تعداد کارکنان دولتهای محلی بهطور
مداوم در حال افزایش بوده است و نهایتاً در سال ،2011اکثریت با کارکنان دولت مرکزی شده است.
18مرکز پژوهش‌ها مجلس شورای اسلامی
شکل .4روند تغییرات کارکنان در دولت مرکزی و دولتهای محلی
Source: ONS, 2018.
.4نقش‌ها و سمتهای فعلی در ساختار حکمرانی مستخدمین عمومی
درحال حاضر سازمان مخصوصی که مسئول رسیدگی و سازماندهی امور مستخدمین عمومی و کارکنان
دولت است، سازمان خدمات مدنی کشور 1است. از حیث جغرافیایی، این سازمان شامل دو بخش اسکاتلند
و ولز نیز میشود، ولی ایرلند شمالی را دربرنمیگیرد. مسئولیت سیاسی این سازمان برعهده رئیس
خدمات مدنی است که از زمان تأسیس (در سال )1968همواره نخستوزیر انگلستان بوده است. در ذیل
نخستوزیر، رئیس سازمان خدمات مدنی کشور 2قرار دارد که مشاور ارشد و مسئول و مدیر اجرای
سیاست‌ها و قوانین مرتبط با مستخدمین عمومی است. رئیس سازمان خدمات مدنی باید اطمینان یابد
مستخدمین مدنی و کارکنان دولت، مهارت‌ها و توانمندی‌های مورد نیاز برای رویارویی با چالشهای
روزانه را دارند و همچنین آنها بهصورت منصفانه و نجیبانه (از جهت کارایی، احترام متقابل و پاکدستی)
در کار خود عمل میکنند.
برای کمک به ریاست سازمان، دو کمیته موسوم به هیئت هدایت مستخدمین عمومی 3و گروه
مدیریتی دبیران دائمی 4نیز وجود دارد. این گروه مدیریتی برای طراحی و تهیه راهبرد‌ها به ریاست
سازمان کمک میکند و متشکل از همه دبیران دائمی و مدیران ارشد اجرایی وزارتخانههاست. هیئت
نظارت بر مستخدمین عمومی نیز در سال 2007تشکیل شد و بهصورت ماهیانه تشکیل جلسه می‌دهد.
نقش این هیئت ارتقای اهمیت، شهرت و اعتبار مستخدمین عمومی با توجه به وظایف خاصی است که
1. Her Majesty’s Home Civil Service or Her Majesty’s Civil Service
2. Head of the Home Civil Service
3. Civil Service Steering Board (CSSB)
4. Permanent Secretaries Management Group (PSMG)
19
گروه مدیریت دبیران دائمی تهیه کرده است و بازوی نظارتی ریاست سازمان است. هر دو این گروهها
ذیل ریاست سازمان خدمات مدنی یعنی نخستوزیر مشغول به فعالیت هستند.
علاوهبر سازمانی که ذکر شد، کمیسیونی تحت عنوان کمیسیون خدمات مدنی، 1متشکل از مأموران
و ناظران مستخدمین عمومی 2نیز وجود دارد. این افراد مستقل از وزرا هستند و وظیفه آنها گزارشدهی
مستقیم به ملکه بوده است که نقش اصلی آنها بررسی و نظارت بر حسن اجرای کد‌ها و قوانین استخدامی
و پاسداری از اصل انتخاب براساس شایستگی در محیطی منصفانه و رقابتی هستند. از سال 1855تا سال
2010این کمیسیون براساس اختیارات ویژه سلطنتی شکلگرفته و تداوم یافته بود و اعضای آن هم
منصوب ملکه بودند. از زمان تصویب قانون اصلاحات اساسی و حکمرانی سال ،2010این کمیسیون منزلتی
قانونی یافت و وظایف تنظیمگری و تعدیل سیاست‌های استخدامی نیز به آن محول شد. اعضای آن هم
میتوانند از بخش عمومی، خصوصی و سازمانهای مردمنهاد باشند و برمبنای رقابت عمومی باز و آشکار
نصب میشوند. این کمیسیون از نوع سازمانهای عمومی غیروزارتخان‌های است و بودجه خود را از اداره
کابینه دریافت میکند. همچنین از وظایف این کمیسیون دریافت نظرات و تعامل با کارکنان دولت است تا
مسائلی که از طریق سازوکار‌های رسمی حل نمیشود را به آنان انتقال دهند و نقطهنظرات آنها را دریافت
.)civil service commission, 2019, 2008( .کنند
.5تاریخ توسعه و شکلگیری نظام مستخدمین عمومی مدرن
از میانه قرن 18میلادی پس از تغییرات اقتصادی ناشی از انقلاب صنعتی و توسعه امپراتوری بریتانیا،
بوروکراسی (اندازه کارکنان و وظایف بخش دولتی) نهاد‌های دولتی مانند اداره کار و ارتش بهشدت بزرگ
و حجیم شد. در این دوران، قدرت دولت مرکزی بهشدت افزایش یافت و نفوذ و کنترل آن بر ماشین
دولت بهقدری شد که برای بسیاری از کار‌ها از پارلمان هم تأیید نمیگرفت.
در آن زمان هرکدام از سازمانها و دپارتمانها، بهصورت مستقل روش جذب و استخدام خودشان
را داشتند، ولی بهطورکلی مبتنیبر انتصاب برحسب نفوذ، پاتریمونیالیسم 3یا رابطه سالاری 4بود. در قرن
نوزدهم، تحت تأثیر عوامل مختلف و بهتدریج، ناکارامدی این سیستم آشکار شد. در این زمان، نویسندگان
مختلف به تحسین مدل آزمون ورودی چینی‌ها پرداختند و توصیه کردند مدل مشابهی در انگلستان
ایجاد شود. توماس تیلور می‌دوس، کنسول بریتانیا در گوانگژو از فواید نظام اداری چین و درس‌های آن
برای انگلستان در کتاب خود مفصل بحث کرده است. وی سیستم جذب و استخدام و نظام رتبهبندی
1. Civil Service Commission
2. Civil Service Commissioners
3. Patrimonialism
4. Patronage
20مرکز پژوهش‌ها مجلس شورای اسلامی
کارکنان (سیستم 9رتبهای) چین را برای رفع مشکلات نظام اداری انگلستان، مفید می‌دانست و کارهای
او سبب شکلگیری نظام اداری و نظام مستخدمین عمومی جدید در انگلستان شد.
اولین قدم در این راستا را کمپانی هند شرقی برداشت. این کمپانی در سال 1806کالج کمپانی
هند شرقی را در نزدیکی لندن برای آموزش مدیرانی برای مدیریت نواحی مختلف این کمپانی در هند
ایجاد کرد. دانشجویان این کالج براساس آزمونهای شایستگی انتخاب می‌شدند.
.5-1گزارش نورث کوت – تریولیان1
.5-1-1تاریخچه و محتوای اصلاحات
در سال 1853وزیر خزانهداری، ویلیام گلادستون، 2سر استافور نورث کوت و چارلز تریولیان را مأمور
رسیدگی و پایش اوضاع عملکردی و سازمانی مستخدمین عمومی کرد. گزارش کوتاه، صریح و تند نورث
کوت – تریولیان 1854نقطهعطفی در تاریخ نظام اداری انگلستان و تاریخ شکلگیری نظام اداری و روابط
کاری مدرن است. این گزارش پس از زیر سؤال بردن رویه‌های رابطه سالاری موجود و شکایت از ناکارایی
و ناتوانی و تنبلی کارکنان، 4توصیه اساسی برای دولت داشت:
.1استخدام باید برمبنای تشخیص شایستگی از طریق فرایند آزمون رقابتی باشد،
.2نامزد‌ها باید تحصیلات و آموزش‌های جامعی دیده باشند تا امکان انتقال بین سازمانی آنها
فراهم باشد،
1. Northcote–trevelyan Report
2. William Ewart Gladstone
الهام گرفتن از نظام مستخدمین عمومی چینی
ریشه نظام مستخدمین عمومی مبتنیبر شایستگی به آزمونهای امپراطوری چین بازمیگردد. انجام
آزمون‌هایی برای تشخیص شایستگی در نظام مستخدمین عمومی امپراطوری چین اثر عمیقی بر جامعه و
فرهنگ چینی‌ها گذاشت بهگون‌های که طبق‌های متفاوت یعنی بوروکرات-پژوهشگران صرفنظر از ریشه
خانوادگی آنها شکل گرفت. از قرن 18به بعد، الگوی چینی مورد پسند اروپاییان و خاصه انگلیس قرار گرفت.
تا قبل از آن، نظام استخدامی بهصورت رسمی براساس نفوذ و توصیه مقامات بالا بود. پس از آزمونی
شدن، بخش نظامی مهمترین قسمتی بود که قاعدهمند شد. مفاد این آزمون اصول کنفسیوس و مهارتهای
نویسندگی و ادبیات بود. این نظام البته در طول سالیان مختلف و امپراطوری‌های گوناگون تغییر کرد و در
برهه‌هایی ترکیبی از سفارش و آزمون بود. همچنین در چین یک سیستم 9رتبهای، که شامل 9طبقه از
کارکنان بود وجود داشت، درجه و میزان حقوق هرکدام از این طبقات متفاوت بود. از قرن 19به بعد این
سیستم مورد انتقاد شدید قرار گرفت که توانمندی واقعی افراد در حکمرانی را نمیسنجد و بیشتر به ظاهر
اهمیت می‌دهد تا محتوا و اصالت فکری.
21
.3استخدام و ورود باید در یک نظام درجهبندی سلسلهمراتبی و یکپارچه باشد و ارتقا
برمبنای صلاحیت باشد (نه برمبنای ترجیح، نفوذ و خرید)،
.4میان کارکنانی که مسئول انجام کارهای روتین و سطح پایین هستند (کارهای مکانیکی )1و
آن‌هایی که مسئولیت تدوین و اجرای خطمشی‌ها یا کارهای ذهنیتر را به عهدهدارند (کارهای اداری و
ذهنی) 2تفاوت وجود داشته باشد. بر همین اساس آزمونی برای سطوح پایین، برای سنین 17تا 21
سال و آزمونی برای سطوح بالا برای سنین 19تا 25سال پیشنهاد شد.
گزارش یاد شده، بهترین مسیر برای اصلاح وضعیت موجود نظام اداری را، وارد کردن افراد
شایسته و توانمند جوان می‌دانست، در قدم بعدی تلاش برای ارتقا براساس اصول شایستگی و
توانمندی، تقویت انگیزههای افراد و آموزش را نسخه شفابخش مسئله می‌دانست. براساس گفته
نویسندگان، وضعیت بهگون‌های است که «اگر افراد زمان و منابع را هدر دهند و کیفیت لازم را نداشته
باشند، امکان ندارد که اخراج یا تنبیه شوند، اگر هم بهخوبی کار کنند، مبنای ارتقا نخواهد بود، پس
هیچکسی انگیز‌های برای خدمت کردن ندارد.»
این گزارش که نظام استخدامی کارکنان را کاریکاتوری نشان داده بود، در زمان مناسب و بهنگام
ارائه شد؛ زیرا چالش‌ها و هرجومرج بوروکراسی در طول جنگ کریمه ( )1856-1853سبب نارضایتی
عمومی شده بود. این گزارش در فاصله نسبتاً کوتاهی مورد توجه قرار گرفت و مقدمات اجرای آن فراهم
شد و سبب شد نظام مستخدمین عمومی با ویژگی‌های نامآشنای مادامالعمر بودن، یکپارچگی و
بیطرفی سیاسی ایجاد شود و سازمان مشخصی تحت عنوان اداره مستخدمین عمومی (مدنی) 3شکل
گرفت. کمیسیون خدمات مدنی نیز در 1855برای سرپرستی و نظارت بر استخدام باز (برمبنای آگاهی
عمومی و رقابت) و پایان نفوذ و رابطهسالاری و اجرای اصول گزارش نورث کوت – تری ولیان تشکیل
شد. زمانی که شخص گلادستون در 1870به نخستوزیری رسید، اجرا و برقراری اصول گزارش 1854
شدت بیشتری یافت و این تاریخ به نقطه عطفی در تاریخ انگلستان تبدیل شد.
بر این اساس از سال 1870به بعد، نظام مستخدمین عمومی انگلستان به دو طبقه متفاوت بالا و
پایین که هرکدام آزمون ورودی جداگانه دارند، تقسیم شد. این تقسیمبندی و آزمونهای جداگانه
براساس همان توصیه چهارم در گزارش نورث کوت – تریولیان بود در سال 1884تصویب شد تا کارکنان
دولت برای نمایندگی پارلمان باید استعفا دهند و بوروکراسی باید از هرگونه فعالیت سیاسی جدا باشد.
همچنین مسئولیت اقدام‌ها و فعالیت‌های انجام شده در یک وزارتخانه و پاسخگویی مطلقاً برعهده وزیر
است و کارکنان باید گمنام و ناشناس بمانند. گمنامی را ضرورتی برای تحقق دائمی بودن، بیطرفی
1. Mechanical Tasks
2. Administrative & Intellectual Tasks
3. Her Majesty’s Civil Service
22مرکز پژوهش‌ها مجلس شورای اسلامی
سیاسی و وفاداری به دولت می‌دانستند. این پیشفرض وجود داشت که در صورت گمنامی و ناشناسی،
کارکنان حاضر هستند آزادانه و صراحتاً نظرات خود را به مقامات بگویند، چه با هدف انتقاد و مشاوره،
چه با هدف افشاگری و جلوگیری از فساد.
در انتهای قرن نوزدهم کارکنان ارشد نظام مستخدمین عمومی این اجازه را یافتند که بهعنوان مشاوران سیاستی 1مقام وزارت نیز فعالیت کنند و در تصمیمگیری و تدوین خطمشی مشاوره دهند.
قدرت این گروه از نخبگان (مشهور به جنرالیستها) 2وابسته به خزانهداری بود. خزانهداری، مخارج
خدمات عمومی را بر عهده داشت و فرایند استخدام و انتخاب را نیز زیر نظر و بر آن نفوذ داشت. پس از
سال 1870خزانهداری همراه با کمیسیون مستخدمین عمومی و در همکاری با دانشگاههای آکسفورد و
کمبریج نظام جدید خدمات مدنی و برنامه‌های درسی دانشگاهی مرتبطی برای آن را طرحریزی کرد.
در این دوران طبقه جدیدی از نخبگان شکل گرفت که توانمندی علمی و ذهنی بالایی داشتند. در
دانشگاههای آکسبریج 3درسخوانده بودند و ازآنجاییکه تحصیل در این دانشگاه‌ها هزینه بالایی داشت،
عمدتاً از طبقه ثروتمند جامعه بودند.
.5-1-2زمینههای شکلگیری و اجرای گزارش 1854
گزارش نورث کوت – تری ولیان را باید ریشه خدمات مدنی مدرن دانست. این گزارش پس از آماده شدن
مورد خشم بسیاری از مجریان و اعضای پارلمان قرار گرفت، زیرا بیم از دستدادن قدرت و نفوذشان
میرفت. علاوهبر ضعف‌های نظام اداری و کارکنان بخش عمومی که صراحتاً در گزارش به آن اشاره شد،
زمینههای کلان و خرد دیگری سبب شکلگیری این گزارش شد. در سطح کلان، بریتانیا پس از انقلاب
صنعتی با افزایش تقاضا برای اقتصادی بزرگتر و خدمات مختلف روبهرو شد که نتیجه آن رشد سریع
اندازه دولت از نظر کارکنان و وظایف دولت بود. بریتانیا درواقع اولین کشوری بود که با مدرنیزاسیون،
صنعتی شدن و شهری شدن مواجه‌های اساسی پیدا کرد. دولت بزرگ، با خدمات گسترده و همهجانبه
جز با تغییر ساختار نظام اداری و کارکنان می‌سر نبود ) .(Lowe, 2011ازهمینرو، گزارش 1854در
خزانهداری کلید خورد و در آن تلاش شد تا مکانیسمی برای ارتقای نظام اداری طراحی شود که مهمترین
مؤلفه آن آزمونهای رقابتی بود. مواد آزمونی مورد نظر برای شغل‌های سطح بالا، موضوعاتی نظیر تاریخ،
حقوق، اقتصاد سیاسی و جغرافیا بود که لازمه موفقیت در آن، دانش عمیقی بود که در دانشگاه یا
بهعبارت دقیقتر در آکسبریج ارائه میشد. از دیگر سو، یکی از اهداف مهم نویسندگان گزارش از طریق
طراحی این مکانیسم، تحول در نظام دانشگاهی و آموزشی کشور و علوم مرتبط با اداره کشور بود. ورود
1. Policy advisor
2. Generalists
این رویه برخلاف سنت معمول طبقه ارشد مستخدمین عمومی در دیگر کشورهای اروپایی بود که نخبگان، بهطور سنتی
کارشناس و متخصص ( )Specialistازجمله در حقوق بودند.
3. Oxbridge
23
افراد دانشگاهی به نظام اداری، این نوید را به همراه داشت که افراد بهجای توجه صرف به
مسیر شغلی و کارراهه محور بودن، 1مسئلهمحور باشند ).(Lowe, 2011
در جنگ کریمه که همراه شده بود با پخش گسترده اخبار و تصاویر آن، ناکارامدی دولت در مدیریت
اوضاع کشور که ناشی از ناکارامدی نظام مبتنیبر نفوذ و رابطهسالاری بود، بیشازپیش آشکار شد. علاوهبر
همه این موارد، فساد‌های مختلف اداری اذهان مردم را بهشدت متأثر کرده بود. این همان زمانی بود که
موقعیتی بحرانی برای از بینرفتن یک ساختار نهادینه رقم خورد. نظام مبتنیبر رابطهسالاری و نفوذ،
سیر نزولی خود را آغاز کرد و بهتدریج جای خود را به نظامی یکپارچه، مادامالعمر و حرفهای داد. مهمترین
قدم در این نظام مبتنیبر شایستهسالاری، قواعدی بودند که براساس آنها پرداخت‌ها و مزایا،باید مبتنیبر
تصدیق و گواهی کمیسیون خدمات مدنی ( )CSCمیبود.
به قدرت رسیدن شخص گلادستون سبب سرعت گرفتن اجرای اصول این گزارش شد. همزمان
مشروعیت نظام قبل بهتدریج کاسته شد تا جایی که نمایندگان پارلمان، در مقابل فشار‌های مختلف
خواستار تغییر، نتوانستند مقاومت کنند و سرانجام بهطورکلی در سال 1900مشروعیت نظام سابق از
بین رفت. تا آن زمان، نمایندگان توانسته بودند، از طریق معافیت گرفتن برای برخی رده‌های شغلی
خصوصاً در مراتب بالای ادارات نفوذ نسبی خود را حفظ کنند.2
تغییر رادیکال دیگر در این فضا و نهاد‌های موجود، مربوط به دوران جنگ بوئر ( )1905است. بازهم
جنگ نقشی اساسی داشت. این جنگ که همزمان شده بود با فضای نامناسب اقتصادی و صنعتی،
رویکرد‌های «نگاه حداقلی به دولت» بهشدت منزوی شد 3و در عوض رویکرد‌های «دولت خدمتگزار و
خدمترسان »4جایگزین آن شد و قدرت دولت افزایش یافت، بر اثر این تغییر رویکرد اندازه مستخدمین
عمومی نیز حدوداً 7برابر شد. 5کارکنان ارشد، در مقابل توصیه‌های خود ملزم به پاسخگویی شدند و
وظایف جدیدی به مستخدمین عمومی سپرده شد. تا سال 1914بر تعداد قوانین و اسناد مرتبط با
مستخدمین عمومی و نحوه اداره و فعالیت آنان افزوده شد و مرتباً بر قدرت، نفوذ و دایره اختیارات این
طبقه نخبگان جدید افزوده میشد.
در همین راستا انتخاب یک دولت کارگر رادیکال در سال ،1954تغییر عمد‌های در نقش دولت
1. ‘career’ orientated
.2یکی از عوامل مهم مقاومت در برابر این گزارش را باید، ریشه‌های تاریخی عمیق نظام رابطهسالاری انگلیس دانست.
سیستم رابطهسالاری در طول سالیان متمادی جزئی از ساختار سیاسی و اجتماعی نظام حکمرانی انگلستان شده و با
روابط مختلف گره خورده و درهم تنیده شده بود. در ساختار کشور آزمون رقابتی برای مشخص کردن کارکنان بخش عمومی،
به مثابه جمهوری کردن، پادشاهی ملکه ویکتوریا بود؛ زیرا تا قبل از آن قدرت و روابط قدرت صرفا توسط پادشاهی و نظام
آریستوکراسی تعیین میشد ).(Lowe, 2011, p. 22
.3برخی جنبه‌های شکست بازار خصوصا در حوزه شرایط کار در کارخانهها، سلامت عمومی و حوزه آموزش نمایان شد و
اجبارا به سمت مداخله بیشتر دولت پیش رفتند. نکته دیگر در فضای تشدید شده رقابت نظامی و اقتصادی جهانی، این بینش
ایجاد شد که صرفا اقتصاد آزاد برای رسیدن به کارایی مد نظر، کافی نیست و دخالت نیاز است ).(Lowe, 2011, p. 32
4. Social Service State
.5از سال 1850تا 1914تعداد مستخدمین عمومی از 40هزار به بیش از 281هزار رسید.
24مرکز پژوهش‌ها مجلس شورای اسلامی
ایجاد کرد. در این دوران، رویکرد «دولت رفاه» 1معرفی شد که صنایع عمده را ملی اعلام کرد و مسئولیت
مدیریت و بازسازی اقتصاد را برعهده گرفت و مجدداً بر وظایف مستخدمین عمومی افزود و نیاز به
مهارت‌ها و توانایی‌های بیشتر و متنوعتری برای کارکنان را طرح کرد.
.5-1-3میراث گزارش 1854
اصول گزارش ،1854بیش از 100سال پابرجا ماند و عصر طلایی انگلستان و اداره آن را پدید آورد.
موفقیت گزارش نورث کوت- تری ولیان را باید مرهون حذف فساد، خدماترسانی (انجام درست وظایف
دولت) و انجام خدمات بهصورت کارا و مناسب (حتی در میان تنش‌های دو جنگ) و همچنین برقراری
رابطه مناسب با تغییرات سیاسی (رفتوآمد دولتها از احزاب مختلف) بدانیم. این گزارش در مقایسه با
نظامات اداری کشورهای دیگر، رهنمود‌ها و معیار‌هایی عملی برای ارزیابی عملکرد ارائه کرد. کمرنگ
شدن نقش جهتگیری‌های سیاسی در اداره، یکپارچگی نظامات اداری و سیستم‌های استخدام و
رتبهبندی و دستمزد، جلوگیری از رقابت بین دپارتمانها از پیامدهای بسیار مثبت گزارش بود. یکی از
ابتکاراتی که در این دوران گسترش یافت، شورا‌های حل اختلافی بود که برای احقاق حقوق مختلف
کارگران و کارمندان (ازجمله حقوق شرایط کاری و مالی) توسط دولتهای محلی ایجاد شده بودند و از
آن با عنوان نظام ویتلی یاد میشود. 2این اتفاق قدمی مهم برای دمکراتیک کردن نظام اداری خصوصاً
در برابر فشار‌های بیرونی و شرکتهای بزرگ اقتصادی بود.
این موفقیت، سبب شد تا مدل بریتانیا اثر اشاع‌های 3بسیاری داشته باشد. بهطور خاص در ایجاد
نظام‌های عمومی کشورهای مشترکالمنافع و آمریکا (که سبب شکلگیری قانون مشهور اصلاحات
پندلتون 4شد) 5بسیار اثرگذار بود. در قرن بیستم نیز تقریباً همه کشورهای غربی دست به اصلاحات
مشابهی در نظام اداری خود زدند. پیامد این امر، افزایش قدرت دولتهای مرکزی و تمرکزگرایی بیش از
حد بود. روندی که در همه کشورهای غربی رخ داد. وجود چنین سیستم یا به عبارت دیگر تکنولوژی
اداری کارا و قابل کنترلی سبب شد تا دولتها بتوانند بزرگتر شوند و خصوصاً در میانه جنگ جهانی هم
اوضاع اداری و خدمترسانی را کنترل کنند. این پارادایم تا حدود دهه 1960و 1970که از گزارش
1854شروع شده بود، ادامه یافت. در این دهه مهمترین چالش بعد از این دوران با نگرانی از دخالت
سیاسیون در امور اداری شروع شد.
1. Welfare State
2. Whytley System or Whitleyism
3. Diffusion Effect
4. Pendleton Act
.5قانون مشهور پندلتون 1883در کشور آمریکا برای حذف رابطهسالاری و جایگزینی روابط استخدام و ارتقا مبتنیبر
شایستهسالاری تصویب شد.
25
.5-2گزارش کمیته لرد فالتون
چه شد که عصر طلایی نورث کوت – تریولیان به پایان خود نزدیک شد؟ بزرگتر شدن دولت و تداوم
اجرای گزارش ،1854خصوصاً بدون هیچگونه بازنگری از سال 1916سبب شد که ابتدا کسانی که مخالف
رشد دولت بودند، به انتقاد از نظام اداری و دولت بپردازند و پس از مدتی حامیان دولت رفاه نیز بدان اضافه
شدند. از بعد سیاسی در این دوران، خصوصاً از سال 1916به بعد، پارلمان تضعیف شده و علیرغم
هشدار‌های مختلف برای تقویت نقش و ساختار آن، اقدامی نشده بود. همچنین عدم توازن سیاسی، سبب
شده بود که قدرت عمدتاً در دست یک حزب و گروه خاص قرار گیرد و عملاً نگاه‌های سیاسی در بدنه
اداری نفوذ پیدا کند. از بعد اداری، طبقات بالا و مسئولان مستخدمین عمومی، پس از جنگ جهانی دوم و
رشد بسیار سریع دولت، ظرفیت لازم برای تغییر را بهوجود نیاوردند. این گزاره بر سر زبان‌ها بود که «مردان
نجیب دولت بهترین راه انجام کار‌ها را می‌دانند [بهتر از هرکس دیگر ازجمله مردم].»1
برخی پیامدهای اجرای بلندمدت گزارش نورث کوت – تریولیان نیز در این بازه زمانی هویدا شد.
انحصارگرایی نهفته در گزارش، سبب شد که عمده افراد طبقه بالادست اداری، از حیث اجتماعی و
آموزشی از طبقات مرفه و بالای جامعه باشند. تأکید ضمنی بر آموزش‌های اداری پس از استخدام و
مهمتر از آن تأکید بر توان و دانش عمومی در برابر دانش تخصصی و حرفهای سبب شده بود که از بعد
اداری حرفهای و متخصص نباشند ) .(Lowe, 2011در همین مدت، از سال 1854بهتدریج حضور
متخصصان تکنیکی و علوم تجربی و مهندسی در دولت افزایش یافته بود و از دیگر رشته‌ها و بهطور
خاص علوم انسانی افراد کمی در بدنه مستخدمین عمومی وجود داشت؛ بهطوریکه در سال 1963فقط
1۹ نفر تحصیلکرده اقتصاد در وزرات خزانهداری وجود داشت. این شرایط در زمانی بود که اوج احترام
برای تکنوکراسی و حرفهایگرایی وجود داشت و برنامه‌های اداری و اقتصادی دولت فرانسه که بر
حرفهایگرایی و تخصصگرایی تأکید داشتند، موفقیتآمیز ظاهر شده بودند.
بنا بر آنچه گفته شد، تقاضا برای اصلاح نظام مستخدمین عمومی پس از جنگ جهانی دوم بهتدریج
افزایش پیدا کرد. مسئله دیگر آن بود که اصلاحات رادیکال اجتماعی سال 1945دولت کارگر، یعنی
نظام ماندارین (رتبهبندی مقامات و کارکنان اداری) سبب شده بود که کارکنان ارشد مستخدمین عمومی
بهشدت از مردم فاصله بگیرند. در بین سالهای 1948تا 1963تن‌ها 3درصد از استخدام‌ها از طبقه
کارگر بود و در سال 1966بیش از نیمی از مقامات بالا تحصیلکرده در مدارس خصوصی و دانشگاههای
آکسفورد و کمبریج (آکسبریج) بودند.
در این شرایط دومین گزارش تاریخساز بریتانیا، ازسوی کمیته لرد فالتون در 1968منتشر شد. در
این گزارش توصیه‌های 158گان‌های برای نیل به یک سیستم رتبهبندی یکپارچه برای همه انواع کارکنان
1. The Gentleman in Whitehall Knows Best
26مرکز پژوهش‌ها مجلس شورای اسلامی
پیشنهاد شده بود و بیان شد که کارکنان اجرایی و اداری بهاندازه کافی حرفهای نیستند و مهارتهای
مدیریتی نیز ندارند و جایگاه متخصصان تکنیکی و مهندسی (علمی تجربی) باید متناسب شود و بهبود
یابد. همچنین برای نظارت و کنترل مستخدمین عمومی و رتبهبندی افراد، پیشنهاد ایجاد اداره یا
دپارتمان جدیدی بهغیراز وزارت خزانهداری داده شد. یکی از توصیه‌های اکید این گزارش آن بود که
مسیر رسیدن به موقعیت‌های ارشد و بالا، باید منعطف شوند بهگون‌های که از طبقات پایینتر هم بتوانند
وارد عرصه مدیریت و تصمیمسازی شوند. دپارتمان جدیدی در سال 1968به نام دپارتمان مستخدمین
عمومی )CSD( 1در زمان نخستوزیری هارولد ویلسون (دولت کارگر) ایجاد شد و اولین وزیر آن لرد
شکلتون (رهبر سابق مجلس اعیان) بود.
هرچند بهدلایل مختلفی مانند فقدان تمایل سیاسی و مقاومت کارکنان ارشد توصیه‌های فالتون
شکست خورد، ولی سبب شد تا اصول گزارش نورث کوت – تریولیان علیرغم همه نقاط قوتی که داشت،
کنار گذاشته شود و زمین‌های اساسی برای تحولات آتی خصوصاً پس از روی کار آمدن مارگارت تاچر را
فراهم کند. اتفاقی که بهعقیده برخی پژوهشگران، از اقدامهای کورکورانه در تاریخ بریتانیا میتواند بهشمار
رود ) .(Lowe, 2011روند جذب و رسیدن به موقعیت‌های بالا نیز تا حدود زیادی منحصر به
تحصیلکردگان دانشگاه آکسفورد و کمبریج (آکسبریج) باقی ماند. از پیامدهای مهم تاریخی و فرهنگی
این تداوم، تغییر اخلاق اداری و نگاه‌ها در کارکنان بخش عمومی بود. تا قبل از این، از خود گذشتن به
نفع منافع عمومی و کشور، روح و انتظار حاکم بر رفتار کارکنان بود؛ نگاه حاکمی که که بهتدریج جای
خود را به در نظر گرفتن منافع شخصی و ملاحظات فردی می‌داد.
.5-3دولت مارگارت تاچر
بزرگ شدن دولت، پس از جنگ جهانی دوم تا دهه 1970تداوم داشت. روند‌های متعددی که در طول
سالیان متمادی ادامه داشت، سبب شد تا در این برهه روزبهروز به نقش‌های دولت، انتظارات از دولت
برای ورود به عرصه‌های مختلف برای تأمین رفاه و نیاز به تهیه زیرساخت‌های متنوع ازجمله نیروی
.(Raadschelders, 2003) افزایش یابد2انسانی
در دهه ،1970تورم در انگلستان افزایش چشمگیری داشت 3و شرایط اقتصادی آن در مقایسه با دیگر
رقبا، در عرصه اقتصاد جهانی دچار تزلزل شده بود. در این شرایط مارگارت تاچر در سال 1979به
نخستوزیری رسید درحالی که عمیقاً به بازار آزاد بهعنوان بهترین مکانیسم اجتماعی برای رسیدن به
1. Civil Service Department
.2بیش از 7/6میلیون نفر کارمند بخش عمومی تا سال ( 1971همه کارمندان بخش عمومی شامل سازمانها و دپارتمانهای
مختلف و شرکتهای دولتی).
.(Pettinger, 2016) درص25 . در حدود3
27
اهداف دولت اعتقاد داشت. به عقیده او دولت باید کوچک ولی فعال باشد. او و بسیاری از وزرایش این عقیده
را داشتند که کارکنان بخش عمومی نهتن‌ها بهدنبال افزایش بودجه و قدرت خود هستند، 1بلکه دستگاههای
عمومی با کارکنانش جایی برای اتلاف هزینه هستند و ارزش زیادی برای پول 2قائل نیستند. فشار اقتصادی
و نوع نگاه به بخش عمومی همراه با بروز برخی ناکارایی‌های آن، سبب شد تا کاهش میزان هزینه‌های نظام
اداری و دستگاههای دولتی از GDPازجمله اهداف مهم بیان شده و سیاست‌های اقتصادی این دوران
باشد. هرچند در عمل میزان بودجه مستخدمین عمومی که در سال 1979حدود 5درصد GDPبود، تا
سال 1988تن‌ها 0/5درصد کاهش یافت 3و موفقیت چشمگیری بهدست نیامد.
.5-3-1محتوای اصلاحات
تفکر شکلگرفته مارگارت تاچر و همراهان او، طرد رویکرد‌های کینزینی یعنی دخالت دولت بود. ایشان
راه رسیدن به خواسته‌های خود را ایده‌های بازار آزاد و استفاده از رویکرد‌های مدیریتگرایی 4و بخش
خصوصی در بخش عمومی می‌دانستند. این تصور غالب وجود داشت که کارایی و بهرهوری بهطور ویژه
در بخش خصوصی وجود دارد؛ بنابراین باید ایده‌های حاکم در بخش خصوصی در بخش دولتی نیز بهکار
گرفته شوند. در طول 18سال صدارت محافظهکاران که از سال 1979شروع شد، میتوان گفت
برنامه‌های اصلی خویش را در 3گام اساسی پیش بردند.
در گام اول، ابتکاراتی برای افزایش کارایی بهکار گرفتند که عبارت بودند از: کاهش هزینه عمومی
و تعداد کارکنان، حساس کردن خدمات عمومی به ارزش پول، تزریق ایده‌های مدیریتی و ایجاد
زیرساخت‌هایی برای تسهیل مدیریتگرایی. در گام دوم با معرفی رویکرد «مدیریت دولتی نوین»5
ابتکاراتی برای بازطراحی نظام مستخدمین عمومی بهکار گرفته شد تا انعطافپذیری و مدیریت عملکرد
تسهیل شود. در گام سوم، از سال 1991و در دوران مدیریت دولتی نوین سیستمی طراحی شد تا به
اربابرجوع یا به عقیده آنها به «مشتریان» پاسخگو باشد. در این سیستم، استاندارد‌هایی برای کنترل
کیفیت طراحی شد تا پاسخگویی عمومی افزایش یابد. ازآنجاییکه عمده تمرکز در این گام‌ها پیاده کردن
قواعد بازار بود، درنتیجه قراردادگرایی بهشدت رشد یافت تا پاسخگویی، شفافیت و دقت افزایش یابد.
تاچر اصلاحات را در سال 1979با منصوب کردن درک راینر، 6مدیر یک شرکت خصوصی بهعنوان
مشاور کارایی خود آغاز کرد. استفاده از مدیران بخش خصوصی در بخش عمومی بهعنوان مشاور
دستگاههای دولتی افزایش و حتی پس از دوران نومحافظهکار‌ها نیز تداوم یافت بهنحویکه بودجه و
.1دیدگاهی برآمده از نظریه انتخاب عمومی.
2. Value for Money
.3البته در مقایسه با سال 1934که این میزان 7/5درصد بوده است، قابل توجه است.
4. Managerialism
5. New Public Management
6. Derek Rayner
28مرکز پژوهش‌ها مجلس شورای اسلامی
هزینه استفاده از مشاوران خارجی سالیانه افزایش پیدا میکرد.(Pollitt & Bouckaert, 2017) 1
هدف تاچر در این دوران تغییر فرهنگ اداری کشور به سمت اهمیت قائل شدن برای کارایی و پول بود.
از هر ادار‌های خواسته شد تا محیط کاری خود را بررسی کند؛ اهدافی را مشخص کرده و طی 90روز
گزارشی تهیه کند. در این دوران بسیار تلاش شد تا تعداد کارکنان و مستخدمین عمومی کاهش یابد
بهطوریکه در 7سال اول تعداد مستخدمین عمومی از 732هزار نفر، به 594هزار نفر رسید. 2دِرِک
راینر، چندین بار تکرار کرده بود که حدود 3میلیون از 8میلیون پوند در نظام خدمات عمومی فقط
صرف انجام خدمات ضروری اولیه میشود.
پس از تلاش برای کاهش هدررفت منابع و تعداد کارکنان در سالهای اول، از اوایل دهه 1980بر
روی بهبود سیستم‌های مدیریت مالی و مدیریتی برای افزایش کارایی تمرکز شد. در سال 1982این
رویکرد با ایجاد برنامه ابتکار مدیریت مالی )FMI( 3قوت بیشتری گرفت. مدیران در همه سطوح باید
اهداف خود را مشخص می‌کردند، نسبت به هزینهکرد بودجه و افزایش عملکرد پاسخگو می‌بودند و در
برنامه خود هر خدمتی را باید باارزش پولی و هزین‌های آن بیان می‌کردند تا سنجشپذیر باشند. رویکرد
ایجاد طرح‌های تجاری 4و برنامهریزی کسبوکار و شرکتی، بهعنوان یک سیستم جامع برگرفته از بخش
خصوصی برای پیادهسازی در بخش عمومی فراگیر شد که هدف اصلی آن رسیدن به کارایی بود و هر
سازمانی در صورت داشتن چنین اسنادی می‌توانست بودجه دریافت کند. این ابتکارات شروعی برای
تمرکززدایی از مدیریت، بودجهریزی، هدفگذاری همراه با حرفهایگرایی 5بود.
در این مدت، زیرساخت‌هایی نیز برای نظارت و کنترل هزینه‌های عمومی شکل گرفت تا اطمینان
حاصل شود که اهداف اعلام شده در همه سازمانها درحال تحقق است و مشخص شود که منابع دقیقاً
صرف چه هزینه‌ها و اموری میشوند. اداره ملی حسابرسی 6و کمیسیون حسابرسی 7با شعار (’8)‘3Es
تشکیل شدند. این اقدام با پیادهسازی گفتمان مدیریت عملکرد )PM( 9همراه شد که با رویکرد عقلانیت
ابزاری به مدیریت باید برای هر واحد اهداف و چشمانداز‌هایی مشخص شود و در سند استراتژی مشخصی
مکتوب شود. در این راستا تا سال 1۹8۷حدود 18۰۰شاخص اندازهگیری عملکرد برای خدمات
مختلف تهیه شد و در امتداد آن، از سال 1۹84تاکنون سیستم پرداخت در ازای عملکرد1۰
.1این روند در سال 2010و دولت ائتلافی محافظه کار-لیبرال، بهدلیل پیامدهای بحران مالی سال ،2008متوقف شد.
.2حدود 20درصد کاهش.
3. Financial Management Initiative
4. Business Plan
5. Professionalism
6. National Audit Office (NAO)
7. Audit Commission
8. the ‘3Es’—Economy, Efficiency, and Effectiveness
9. Performance Management
10. Performance Related Pay
29
( )PRPمبنای حقوقدهی و پرداخت دستمزدهای عمومی شده است.1
از میانه دهه ،1980برنامه‌های خصوصیسازی، با فروش شرکتهای مخابرات ( ،)1984گاز
( ،)1986هواپیمایی ( )1987آب و فاضلاب ( 2)1989شتاب گرفت. بین سالهای 1۹۷۹و ،1۹۹۰بیش
از 1/6میلیون نفر از تعداد کارکنان بخش عمومی کاسته شد. نکته جالب اینجاست که تن‌ها حدود
یکصد هزار نفر از آنان در بخش خدمات عمومی و مستخدمین عمومی بودند و مابقی عمدتاً کارکنان
شرکتهای دولتی بودند که همزمان با خصوصیسازی شرکت، به بخش خصوصی منتقل شدند
و بدین ترتیب تعداد کارکنان دولت بهطور قابلتوجهی کاهش یافت.
شکل .5تعداد کارکنان دولت از سال 1۹51تا 2۰۰۹
افزایش چشمگیر تا قبل از دهه ۷۰و کاهش چشمگیر در دهه 1۹8۰
Source: Parry, 2011.
.5-3-1-1گزارش «گامهای بعدی »31۹88
فاز دوم اصلاحات تاچر بسیار جدیتر و رادیکال بود. بعد از پیروزی مجدد در انتخابات سال ،1987
برنامه‌هایی برای بازطراحی ساختار‌های موجود در سطح کلان، خصوصاً در بخشهای سلامت، تأمین
اجتماعی و آموزش به اجرا درآمد. رویکرد تولیدکننده (فروشنده)- خریدار 4بهعنوان مدل اساسی ارائه
کالا‌های عمومی خصوصاً در خدمات محلی بهشدت رواج یافت و هر خدمتی به مردم، به مثابه کالایی
.1البته موفقیت این سیستم انگیزشی تقریبا در تمامی زمان‌ها مورد سؤال و ابهام بوده است.
2. British Telecom (1984), British Gas (1986), the British Airports Authority (1987), Water Supply
and Sewerage (1989).
3. Next Steps Report 1988.
4. Purchaser/Provider
30مرکز پژوهش‌ها مجلس شورای اسلامی
بود که به مشتری فروخته میشد. برنامه‌های ارزیابی عملکرد سختگیرانهتر شد و انتشار گزارشهای
سالیانه ملی از عملکرد مدارس و بیمارستانها تحت عنوان لیگ ملی 1مهمترین رویداد رسان‌های دولت
بود. برنامه‌های خصوصیسازی نیز با فروش شرکتهای برق ( )1990و راهآهن ( )1994انگلستان تداوم
.(Pollitt & Bouckaert, 2017) یافت و به اوج خود رسید
تاچر تصمیم گرفت مستخدمین عمومی ارشد، بهجای مشاوره سیاستی، بر کارایی و مدیریت تمرکز
کنند. او همچنین دپارتمان خدمات مدنی را حذف کرد و قدرت آن را به کابینه و اداره نخستوزیری
انتقال داد و پس از سال‌ها مجدداً قدرت خزانهداری برای نظارت و کنترل منابع مستخدمین عمومی و
خدمات مدنی تشدید شد.
گزارشهای داخلی واحد کارایی و سومین گزارش مهم تاریخساز نظام اداری انگلستان یعنی گزارش
«گامهای بعدی ،»1988به کابینه نخستوزیری نشان داد که ادامه تغییرات، جز با جدایی
«مسئولیتپذیری و سیاستگذاری» از «انجام وظایف و خدمات» ممکن نیست. 2ازاینرو تعداد
دپارتمانهای اصلی کاهش یافت و بهتدریج بخشهای وظیف‌های و امور اداری آنها به «سازمانهای
گامهای بعدی» 3یا «آژانسهای اجرایی» منتقل شد و در رأس هریک نیز یک مدیر اجرایی قرار گرفت.
هریک از این سازمانها باید خطمشی تعیین شده توسط دپارتمان مادر یا خزانهداری را دریافت و آن را
پیاده میکرد. روش انجام کار هم بهصورت کنترل از راه دور بود، بدین معنا که به مدیران اختیار و آزادی
عمل داده میشد تا اهداف تعیین شده را محقق کنند.
تا سال 1988حدود 150آژانس اجرایی ایجاد شد که بیش از 80درصد کارکنان مستخدمین
عمومی (غیرصنعتی) 4نیز در آنها مشغول بهکار بودند .(Parry, 2011) 5این ساختار‌ها سازمانهای
متناسب با دوران مدیریت دولتی نوین ( )NPMبودند. همانطور که ذکر شد، در این برهه تلاش شد تا
عمده وظایف اجرایی و عملیاتی دپارتمانهای مادر به آژانسهای اجرایی محول شود و برای ایجاد یا
حفظ یک سازمان اجرایی دولتی، در این دوران باید یک آزمون صلاحیتی برگزار میشد و تن‌ها در
صورتی که پاسخ به سؤالهای «آیا امکان واگذاری امور به بخش خصوصی نیز هست؟» و «آیا
امکان برونسپاری از طریق قرارداد 6هست؟» منفی بود، مجوز ایجاد یا تداوم سازمان داده
میشد؛ علاوهبر این هر 3یا 5سال یکبار نیز در ادامه فعالیت آن سازمان و همچنین اهداف آن بازنگری
میشد. رسیدن به مقام مدیریت اجرایی این سازمانها عمدتاً بهصورت انتصابی و از درون سازمان صورت
1. National League Tables
.2آنچه که در ادبیات به جدایی اداره از سیاست مشهور است.
3. Next Step Organizations
4. non-industrial Civil Servant
.5هرچند که بعدا ادعا شد، بسیاری از این سازمانها و آژانسها اختیار لازم را پیدا نکردند.
6. Contracting Out
31
میگرفت، اما در دیگر سطوح، استخدام بهوسیله رقابت همراه با آگهی عمومی انجام میشد. درسالهای
بعد مقام مدیر اجرایی هم در برخی موارد، رقابتی شد و مدیرانی از بخش خصوصی مستقیماً به بخش
دولتی می‌آمدند؛ اتفاقی که انتقاد‌های تحلیلگران مختلف را بهدنبال داشت.
.5-3-1-2برنامه «تداوم و تغییر»1
در میانه دهه 1990همزمان با نخستوزیری جان میجر، 2دولت انگلستان برای تداوم یافتن تغییرات
انجام شده، برنامه تداوم و تغییر را ابداع کرد که در آن تصریح شده بود، همچنان تا رسیدن به کارایی و
کیفیت برتر، فاصله وجود دارد. برای تداوم این مسیر ابتکاراتی ازجمله برنامه «برترین معیار» یا
«بنچمارک» 3تدوین شد. در این برنامه از سازمانها خواسته شد تا خودشان را با استاندارد‌های بهترین
سازمان در «بازار» خود یا کل بخش عمومی بهعنوان سنگ محک بسنجند و براساس آن استاندارد‌ها و
رویه‌های کاری و شغلی خود را تطبیق دهند ).(Parry, 2011
از سال ،1990ایده منشور شهروندی 4شکل گرفت که هدف آن ایجاد تعهد برای پاسخگویی بیشتر،
کیفیت بیشتر خدمات، رسیدن به آرمان‌های خصوصیسازی و رقابت بود. این ابتکار شروعی برای گام
سوم پیشرفت بود. این باور وجود داشت که با اصلاحات تاچر کارایی بهبود یافت، ولی همزمان تصور
عمومی آن بود که بیمبالاتی و عدم مسئولیتپذیری و پاسخگویی نیز افزایش یافته است. دولت جان
میجر برای این مسئله، منشور شهروندی را ابداع کرد تا اربابرجوع یا «مشتریان» را با وضع حقوق و
استاندارد‌هایی برای هر خدمت عمومی و دولتی، توانمند سازند و روش‌هایی برای جبران خدمات و ضرر
و زیان آنها بهکار گیرند. برای پیگیری سریعتر و بهتر این هدف و نظارت بر اجرای منشور شهروندی،
اداره خدمات عمومی در سال 1992تأسیس شد و تا سال 42 ،1998منشور برای خدمات مختلف ایجاد
شد. تعدد منشور‌های شهروندی هرچند در اجرا با دشواری و گا‌ها با تمسخر‌هایی روبهرو شد، ولی بر
فرهنگ نظام اداری بسیار تأثیرگذار بود.
در این دوران بهتدریج، به سازمانها این اختیار داده شد تا خطمشیهای مرتبط با نیروی
انسانی اعم از استخدام، رتبهبندی و پرداخت دستمزد را خود تعیین کنند و از این طریق،
انعطافپذیری افزایش یابد. یکی از آثار این سیاست، چندپارگی در بازار کار داخلی دولت بود که میزان
مقایسهپذیری مزایا و حقوق بخشهای مختلف را بسیار کاهش داد. همچنین هر سازمانی باید
اهداف و استاندارد‌های ارزیابی عملکرد خود را بهصورت عمومی منتشر میکرد تا مورد قضاوت قرار گیرد.
افزونبر این موارد، هر سازمان باید برنامه کارایی خود را سالیانه بهروزرسانی و استراتژی‌های خود
1. Continuity and Change
2. John Major
3. Benchmark
4. Citizen’s Charter
32مرکز پژوهش‌ها مجلس شورای اسلامی
را برای رسیدن به نقطه مطلوب و رقابت در بازار خود طراحی میکرد. از سال 1992اقدامات لازم برای
تسهیل مشارکت بیشتر بخش خصوصی در انجام امور عمومی شدت یافت. از بخش خصوصی درخواست
میشد تا در خدمات بخش دولتی مانند بیمارستانها، راه‌ها و … سرمایهگذاری کند و پس از دوره زمانی
مشخصی کار را به خود دولت و سازمانهای عمومی مرتبط بسپارند. 1همچنین برای کارکنان ارشد و
مدیران اجرایی که از طریق آزمونهای رقابتی باز به استخدام در می‌آمدند این امکان ایجاد شد تا بهصورت
قراردادی مشغول بهکار شوند ).(Pollitt & Bouckaert, 2017
.5-3-2انقلاب بیصدای تاچر یا کوبیدن بر طبل خالی
حقیقت آن است که قضاوت ن‌هایی واحدی از عملکرد تاچر و محافظهکاران در این برهه وجود ندارد. در
متون و ادبیات هم بهشدت دودستگی وجود دارد. عد‌های معتقدند تاچر، انقلابی در نظام اداری و
مستخدمین عمومی و حتی حکمرانی انگلستان ایجاد کرد و عد‌های دیگر در جهت کاملاً مخالف، معتقدند
او نهتن‌ها نتوانست کاری اساسی انجام دهد، بلکه صرفاً ساختار اداری و حکمرانی را پیچیدهتر کرد و نقش
عمده او لفاظی و جنجال بوده است.
با اینحال، میتوان با چشمپوشی از برخی گزاره‌ها اینچنین خلاصه کرد که با انتخاب دولت
محافظهکار تاچر در سال 1979رویه‌های متعددی دگرگون شد – فارغ از مثبت یا منفی بودن پیامدهای
این دگرگونی- او ادعا میکرد که مشکلات پیشآمده اعم از «کاهش اعتماد و اطمینان به دولت»، «سو
استفاده از قدرت» و «عدم پاسخگویی بوروکراسی» به ساختار قبلی و مدل دولت رفاه و میراث نورث
کوت – تریولیان 2باز می‌گردد.
در طول 18سال رهبری دولت محافظهکار، ساختار‌ها بازطراحی شدند، پارادایم غالب، فرهنگ و
وظایف دولت و نظام اداری و مستخدمین عمومی تغییر کرد. از آنجاکه تاچر، تصور میکرد نظام
مستخدمین عمومی و بوروکراسی در برابر تغییرات او مقاومت خواهند کرد، رابطههای موجود
را بهکلی برهم زد. نظام استخدامی بهصورت قراردادهای کوتاهمدت درآمد و بهجای
مشورتگیری و توصیهگیری از کارکنان ارشد از اندیشکدههای خارج از دولت کمک گرفته
شد. در ابتدای کار و در موارد متعددی مقامات «مستخدم عمومی ارشد» را بدون برگزاری آزمون، نصب
کرد و در طول این مدت، هرجا که تفکری مخالف با مستخدمین عمومی یافت را تغییر داد تا همه از
یک تفکر پیروی کنند.
«جدایی سیاست از اداره» بهعنوان اصل اساسی نظام مستخدمین عمومی مدرن و میراث گزارش
.1این اقداماهاتحت عنوان راهبرد‌های مشارکت بخش عمومی و خصوصی () )Public Private Partnership (PPPبرای
کاهش ریسک‌های سرمایهگذاری و اعتماد مردم بود.
.2گزارش کمیته فالتون با تمسخر گزارش نورث کوت-تریولیان 1854شروع شده بود.
33
نورث کوت – تریولیان، تا حدودی در هم شکسته شد و نگاه سیاسی در این دوران با اجرا درآمیخته شد.
ارزشهای بیطرفی و امانت و مهمتر از همه گمنامی تغییر یافت؛ بهطوریکه کارکنان ارشد و مدیران
اجرایی باید در مقابل عملکردشان پاسخگو می‌بودند و در رسانه‌ها از آنها نام برده میشد.
سیاست‌های مختلف خصوصیسازی، قراردادگرایی، بازارگرایی، واگذاری به آژانسها و مدیریتگرایی
بهطورکلی تعداد، نقش و فرهنگ نظام مستخدمین عمومی را تغییر داد. بسیاری از مسئولیت‌ها از عهده
دولت برداشته شد و به بخش خصوصی واگذار شد. بسیاری از وظایف عمومی از طریق قرارداد به
سازمانهای اجرایی پویا (آژانسها) سپرده شد و هرچند که انگیزه اصلی آنها سود بود، از آنها خواسته
میشد تا منافع عمومی را محقق کنند. در این دوران، اکثر سازمانها، جز در مورد مستخدمین عمومی
ارشد، خودشان قوانین و روابط منابع انسانی را تعیین می‌کردند.
واگذاری کار‌ها به آژانسهای اجرایی، مزایایی برای وزرا و کارکنان ارشد نیز داشت. پاسخگویی از
آنها و دپارتمانها به مدیران بخش‌ها منتقل شد و دیگر نیاز نبود، وزرا برای هر اتفاقی پاسخگو باشند.1
از طریق مدیریتگرایی نیز ایده‌ها و فرهنگ بخش خصوصی به بخشهای عمومی راه یافت و هر سازمان
باید کسبوکار خود را می‌شناخت و بیانیه مأموریت و طرح تجاریاش را مکتوب میکرد.
برخی محققان معتقدند، در این دوران بهدلیل تأکید بسیار بر «نتیجهگرایی و فردگرایی»، توجه به
رقابت بهجای کارگروهی و توجه به منافع شخصی بهجای منافع عمومی پررنگ شد. یکی از پیامدهای
این دوران نگاه به مردم به مثابه مصرفکننده و مشتری بود ) .(Horton, 2006منشور شهروندی
حاصل این نگاه بود که برای احقاق حقوق مشتریان و مردم، استاندارد‌هایی تهیه شود تا بتوان با استناد
به آنها شکایت و حقوق مشتری را محقق کرد.
در این دوران وضعیت نخبگان اداری نیز تغییر کرد. هرچند هنوز غلبه آکسبریج وجود داشت، اما
درصد اقلیتها، زنان و بهطورکلی نمایندگی اقشار مختلف جامعه در دولت بیشتر شد. تا سال ،1997
برای اکثر پست‌های سازمانی از طریق رقابت آزاد نیرو جذب میشد و بیگانگانی از بخش خصوصی نیز
بهطور فزاینده وارد بخش عمومی شدند.
بهطورکلی میتوان گفت این تغییرات تأثیر عمیقی بر کارکنان و مستخدمین عمومی داشت.
مهمترین رخداد، کاهش شدید در بخش کارکنان صنعتی و شرکتهای دولتی بود. همچنین محیط کاری
منعطف شد، بهطوریکه تعداد کارکنان موقت و همچنین پارهوقت افزایش یافت. خطمشیهای منابع
انسانی بهگون‌های وضع شد تا با سیستم تشویقی مناسب، عملکرد را ارتقا دهند. در سال 1986ابتدا،
پرداخت در ازای عملکرد برای کارکنان ارشد و مدیران تصویب شد و سپس در سال 1992برای همه
کارکنان تعمیم یافت. عملکرد ضعیف سبب میشد، تا کارکنان تحت نظارت بیشتر یا انتقال قرار گیرند
.1وزیر آموزش بهدلیل اتفاقی در یک مدرسه در گوش‌های از انگلستان، متهم نمیشد.
34مرکز پژوهش‌ها مجلس شورای اسلامی
و حتی در صورت تداوم عملکرد ضعیف، اخراج می‌شدند. در این دوران، بستر‌هایی برای مدیران ارشد
ایجاد شد تا ایده‌ها و تجربیات خود را به اشتراک بگذارند. همچنین برای عملکرد بهتر آنان مشاورانی از
بخش خصوصی معرفی میشد ).(horton, 1999
.5-4پس از تاچریسم، تغییرات متناوب مستخدمین عمومی
پس از 18سال از قدرت محافظهکارانی که عمیقاً سیاست‌های انگلستان را تغییر داده بودند، در سال
1997دولت کارگر نو 1بر سرکار آمد که عملاً سیاست‌ها و رویکرد‌های کلان دوران تاچر و جان میجر را
ادامه داد؛ بنابراین میتوان گفت، انگلستان با این توافق نانوشته میان دو حزب، از سیاست کلی دولت
رفاه و ایده‌های کینزین فاصله گرفت. با اینحال در سال ،1999دولت تونی بلیر طی بیانیه «مدرنیزاسیون
دولت» 2براساس تفکر سابق خود تا حدودی از افزایش خدمات عمومی و دولتی حمایت کرد و صرفاً
برخی رویکرد‌های دولت قبل تعدیل شد. 3ازجمله بهجای سیاست‌های خصوصیسازی افراطی و
مکانیسمهای بازار، از ابتکارات مشارکت بخش خصوصی و عمومی 4و رویکرد‌های ائتلافی و مشارکتی
موسوم به «دولت یکپارچه» 5و مشاورهای 6استفاده کردند.7
در حوزه سیاست‌ها و اصلاحات نظام اداری، در چند سال اول، همان برنامهها و ایده‌های قبلی تداوم
یافت 8و گزارشهای جامعی از میزان هزینهکرد دستگاههای مختلف بهصورت دورهای منتشر میشد.
دولت از مشاوران بخش خصوصی استفاده میکرد و هزینه کمیسیون‌های مشورتی مرتباً افزایش داشت
و تا سال 2008نیز تداوم یافت. یکی از نوآوری‌های این دوران، برنامه توافقات خدمات عمومی)PSA( 9
بود. در این برنامه هر دپارتمان، براساس توافقی که با خزانهداری انجام می‌داد، براساس میزان بودجه و
سرمای‌های که دریافت میکرد باید به تعداد مشخصی از اهداف تعیین شده، دست پیدا میکرد و براساس
موفقیت دپارتمان مورد نظر، این بودجه بهمرور زمان افزایش پیدا میکرد و تأثیر مثبتی هم در رشد
اقتصادی انگلستان داشت که این روند با شروع بحران مالی 2008متوقف شد.
در دولت بلیر هم تلاش شد تا بهجای مستخدمین عمومی ارشد، از اندیشکده‌ها و همچنین مشاوران
1. New Labour
2. Modernizing Government
.3خصوصا در بخش سلامت و آموزش میزان بودجه عمومی را افزایش دادند.
4. Public-private Partnership
5. joined-up Government
.6این رویکرد در اجرای برنامهها، مقابل رویکرد دوران محافظهکار‌ها (تاچر و میجر) بود که کاملا سیاست‌های کلان خود در
بخش دولتی و عمومی را بالا به پایین ( )Top-Downو دستوری اجرا می‌کردند. البته این روند در عمل با روی کار آمدن برون
.(Pollitt & Bouckaert, 2017) تغییر کرد2008 در سال
.7در دوران تونی بلیر برخی پیامدهای خصوصیسازی دوران تاچر در صنایع مختلف (مانند حوادث فاجعهبار در حملونقل ریلی)
سبب راهاندازی و تقویت نهاد‌های تنظیمگری شد.
.8ازجمله ارزیابی عملکرد، گزارشهای دورهای، طرح‌های 5ساله، نگاه مشتریمدارانه به ارباب رجوع، لیگ رتبهبندی
.(Pollitt & Bouckaert, 2017) مؤسسات، منشور شهروندی
9. Public Service Agreements (PSAs)
سیاستی1 وزرا برای مشاوره، طراحی و نظارت بر اجرای سیاست‌ها استفاده شود. آنها موقعیت‌هایی را ازجمله در اداره نخستوزیری و دیگر سازمانها بهعهده می‌گرفتند که قبلاً در اختیار مستخدمین عمومی ارشد بود؛ بنابراین حضور افراد «سیاسی» در سطوح مستخدمین عمومی ارشد و رأس امور اداری و اجرایی، افزایش یافت.
در گام دوم تلاش کردند تا در برنامه مدرنسازی دولت، و براساس گزارش ویلسون ( )1999با ساختاردهی مجدد، مهارت‌ها و شایستگی‌های مورد نیاز برای اجرای فرمان‌ها و خطمشیهای دولت را در کارکنان ارتقا دهند. در این دوران همچنین تلاش‌ها برای بازخوانی ارزشهای اخلاقی انگلستان بیشتر شد و اقدامات و قوانینی نیز در این راستا وضع شد.
نقش مستخدمین عمومی ارشد در مشاوره سیاستی کمتر شد و به اجرای خطمشی‌ها و امور مدیریتی و خدماترسانی معطوف شد. ازهمینرو در استخدام و آزمون رقابتی این افراد چارچوب رقابتی و تأیید صلاحیت جدیدی که بیشتر بر پایه مهارتهای مدیریتی بود، شکل گرفت.
.5-4-1 بحران مالی 2۰۰8 و پس از آن
در زمان بحران مالی سال 2008؛ کشور انگلستان –که بعد از آلمان دومین اقتصاد اتحادیه اروپا بود، بهشدت متضرر شد، زیرا دو صنعتی که بهشدت تحت تأثیر قرار گرفتند – معاملات مالی و مسکن – در انگلستان نیز سهم زیادی در اقتصاد دارند. از آنجا که دولت باید از ورشکستگی بانک‌ها جلوگیری میکرد، هزینه‌های عمومی دولت بهشدت افزایش پیدا کرد. از طرف دیگر این افزایش هزینه، سبب شد تا در بخش خدمات عمومی، دولت با کسری بودجه مواجه شود؛ بنابراین دولت ائتلافی محافظهکار – لیبرال
دمکراتی2 که در سال 2010 بر سرکار آمد، مهمترین هدفش کاهش شدید مخارج و هزینه‌های عمومی بود. ازجمله مهمترین شعار‌های دیوید کامرون آن بود که بهجای «دولت بزرگ» باید «جامعه بزرگ»3 داشته باشیم؛ هدف او از این رویکرد تمرکززدایی از ارائه خدمات و تسهیم بسیاری از امور با بخش خصوصی و همینطور نهاد‌های مدنی بود. 4به همین دلیل بسیاری از برنامه‌های دولتهای کارگر پیشین را نابخردانه می‌دانست و ازجمله برنامه توافق خدمات عمومی ( )PSAرا لغو کرد.
در این سال‌ها بحران اقتصادی ،2008مهمترین اتفاق بیرونی بوده است که کاملاً مستقیم بر نظام مستخدمین عمومی تأثیر گذاشته است ) .(Pollitt & Bouckaert, 2017هزینه‌های بخش عمومی، حدود 25درصد کاهش یافت، 5بیش از 490هزار نفر از کارکنان بخش عمومی تعدیل شدند و حقوقهای
1. Special Adviser
.2انتخاب این دولت، نیز از پیامدهای بحران 2008بود.
3. Big Society
.4مهمترین بیانیه اعلام سیاستی ( )Open public servicesکه دولت ائتلافی منتشر کرده است، با حمله شدید به
کارکنان و مستخدمین عمومی شروع شده است و بیان میکند قدرت باید به مردم بازگردد.
.5کاهش هزینه در بخشهای سلامت و آموزش در اولویت بود.
36مرکز پژوهش‌ها مجلس شورای اسلامی
کارکنان برای مدت 2سال ثابت باقی ماند. برنامه‌هایی نیز برای اصلاح مستمری بازنشستگی در نظر گرفته شد. تعداد قابل توجهی از سازمانهای پشتیبان دولتی1 نیز منحل شدند.
با توجه به باقی ماندن بدهی‌های دولتی، و رشد کم اقتصادی، دولت محافظهکاری هم که در سال
2015بر روی کار آمد، کاهش مخارج و هزینه‌های برنامه‌های دولتی را ازجمله اهداف خود بیان کرد.
نااطمینانی و پیشبینیناپذیری اقتصادی و سیاسی 2که انگلستان بهنوعی از سال 2008با آن درگیر
شده بود، با نتیجه غیرقابلپیشبینی رفراندوم سال ،2016یعنی جدایی انگلستان از اتحادیه اروپا
(برگزیت) بهشدت افزایش یافت. از سال ،2015تغییر اساسی جدیدی در نظام مستخدمین عمومی
انگلستان رخ نداد؛ زیرا عمده تمرکز دولت بر برگزیت و مسائل مرتبط با آن بود. مهمترین اتفاق اداری
در دوران خانم ترزا می، تأسیس سریع 3وزارتخانه برای مذاکرات و پیشبرد امور جدایی از اتحادیه اروپا
بود: 3دپارتمان خروج از اتحادیه اروپا، 4دپارتمان تجارت بینالمللی، 5دپارتمان کسبوکار، انرژی و
استراتژی صنعتی.6
.5-4-2وضعیت فعلی
آنچه که اکنون بهعنوان رویه‌ها و فرهنگ کارکنان دولت و نظام مستخدمین عمومی باقی است، می‌راثی از
ادوار گذشته است. درحال حاضر میتوان گفت علیرغم تلاش‌های صورتگرفته پس از تاچر، مستخدمین
عمومی ارشد و دائمی، کماکان منبع اصلی مشاوره و حمایت از وزرا برای اجرای امور هستند؛ هرچند که
قدرت آنان نسبت به 40سال گذشته تضعیف شده است و افرادی سیاسی از احزاب مستقیماً درحال مشاوره
دادن به وزرا هستند. در این سطح کماکان افراد با توانمندی‌ها و دانش‌های عمومی و غیرتخصصی و حرفهای
یا بهعبارتدیگر بهصورت «جنرالیست »7مشغول بهکار هستند. 8مهمترین دکترین اساسی در سطح بالای
مستخدمین عمومی «پاسخگویی وزرا» است، بدان معنی که این وزرا هستند که باید نسبت به آنچه در
دپارتمان خود صورت میگیرد به مجلس عوام پاسخگو باشند و مستخدمین عمومی باید ناشناس و گمنام
بمانند و وظیفه نخست و اصلی آنان حمایت و پشتیبانی از وزرایشان است. بدنه مستخدمین عمومی نیز
کماکان باید بیطرفی سیاسی داشته باشند.(Pollitt & Bouckaert, 2017) 9
1. Arm’s Length Government Bodies
.2نابرابری درآمدی و ثروت در انگلیس از دهه 1980مرتبا درحال افزایش است و ضمنا از سال 2010انگلیس با مهاجرت بسیار
زیاد افراد از کشورهای دیگر روبهرو شده است ).(Pollitt & Bouckaert, 2017
.3این انتقاد از جانب مفسران بسیاری مطرح میشد که این دپارتمانهای جدید همپوشانی بسیاری با ساختار‌های سابق
.(Pollitt & Bouckaert, 2017) دارند
4. Department for Exiting the European Union (DEEU)
5. Department for International Trade (DIT)
6. Department for Business, Energy and Industrial Strategy (BEIS)
7. generalist (and non-legalist)
.8در مقابل سیستم فرانسوی که تخصصگرا و حرفهای ( )specialistاست و در گزارش بعدی انشاءا… منتشر خواهد شد.
.9در بخش ابتدایی گزارش تحت عنوان « مستخدمین عمومی و کارکنان دولت در انگلیس»، ساختار و آمار فعلی وضعیت
نظام اداری و مستخدمین عمومی ارائه شد.
جمعبندی
در کشور بریتانیا متناسب و با تأثیر از شرایط مختلف تاریخی و اجتماعی، اقتصادی و سیاسی نظام مستخدمین عمومی بهصورت متناوب و مداوم، درحال تغییر بوده است که برخی از آنها نسبت به دیگر اصلاحات بهشدت عمیق و انقلابی بوده است. بهعقیده برخی محققین، کارمندان بخش عمومی در انگلستان به تغییرات متناوب، بازطراحی ساختار‌ها و ابتکارات جدید عادت کردهاند در این اصلاحات کابینه نخستوزیری و وزارت خزانهداری بازیگران مهم تغییر و عموماً آغازگر آن بودهاند و دپارتمانهای سلامت، آموزش، تأمین اجتماعی و دولتهای محلی عمدتاً مرکز مناقشه و معارضه برای تغییرات در نظام مستخدمین عمومی بودهاند.
عوامل تأثیرگذار بر شکلگیری و تغییرات نظام اداری و بهطور خاص، نظام مستخدمین عمومی را میتوان به دو دسته عوامل محیطی و زمین‌های و عوامل درونی دولت تقسیم کرد.
.1ازجمله عوامل زمین‌های و محیطی تغییر در انگلستان عبارتند از: دوره تاریخی و شرایط اقتصادی،
نیاز و انتظارات جامعه و دولت در آن مقطع تاریخی (برای مثال افزایش وظایف دولت پس از انقلاب
صنعتی و رشد دولت)، فراگفتمان‌های غالب سیاسی و اقتصادی، جنگ (کریمه، بوئر، جنگ جهانی دوم)،
رقابت اقتصادی جهانی، بحران 2008و برگزیت.
.2عوامل درون دولتی مؤثر بر تغییر نظام اداری را میتوان چنین برشمرد: الگو گرفتن از مدل
چین، ساختار سیاسی پارلمانی حامی نخستوزیر و کابینه، شخصیت‌های کلیدی در برخی دولتها
(گلادستون، تاچر، بلیر،) گزارشهای ارزیابی مهم از نظام مستخدمین عمومی (گزارش نورث کوت –
تریولیان ،1854گزارش فالتون ،1968گزارش «گامهای بعدی» .)1988
در نگاهی کلان میتوان تغییرات نظام مستخدمین عمومی در انگلستان را به دو دوره اصلی تقسیم
کرد. مهمترین تغییرات دوره اول (از 1850تا اواخر دهه )1970برای ایجاد ساختار مدرن و نظاممند
مستخدمین عمومی عبارت بود از: ایجاد آزمونهای استخدامی با اعلان عمومی بهجای رابطهسالاری،
ارتقا و استخدام براساس شایستگی، نقش جدی دانشگاههای کمبریج و آکسفورد در تربیت نیروهای
بخش عمومی خصوصاً مستخدمین عمومی ارشد، نظام رتبهبندی و تقسیم مشخص کاری، تأکید جدی
بر مهارتهای عمومی کارکنان و گردش شغلی و سازمانی آنها.
در دوره دوم (اواخر دهه 1970تا کنون) بهصورت غالبی اهداف دولتها کوچکسازی و چابکسازی
دولت بود و سیاستهایی همانند نظام مدیریت و ارزیابی عملکرد سازمانها و کارکنان، حساس کردن
برنامه‌های بخش عمومی به ارزش پول، برنامه‌های خصوصیسازی، ایجاد طرح کسبوکار برای هر سازمان
و واگذاری وظایف اجرایی دپارتمانها و وزارتخانهها به آژانسهای اجرایی (سازمانهای اجرایی
نیمهمستقل) اجرا شد. مهمترین تغییرات دوره دوم برای اصلاح نظام مستخدمین عمومی عبارت بود از:
خصوصیسازی شرکتهای بزرگ ملی (برق، راهآهن، مخابرات و …) و انتقال کارکنان بخش عمومی به
بخش خصوصی، تدوین منشور شهروندی برای حمایت از حقوق شهروندان در برابر خدمات عمومی
دولتی، حمایت از سوتزنان فساد، پرداخت حقوق متناسب با عملکرد، تنوع در قراردادهای کاری دولت
(پارهوقت و تماموقت)، استفاده از مشاوران بخش خصوصی و همچنین اندیشکدههای خارج از دولت
جهت مشاوره‌ها و توصیه‌های سیاستی بهجای مستخدمین عمومی ارشد، تلاش برای ارتقای مهارتهای
مدیریتی مستخدمین عمومی ارشد.
آنچه از روند‌های مداوم تغییر و اصلاح در انگلستان میتوان فهمید، آن است که این کشور مسائل
خودش را در هر دوره پس از بروز نارسایی‌هایی در کارکرد و عملکرد نظام مستخدمین عمومی یا نظام
اداری، بهصورت عمیقی فهم کرده است و تلاش کرده تا پس از آن اصلاحات متناسبی را اعمال کند.
نهادینهسازی فرایند و روند مذکور از طریق تشکیل یک کمیته آسیبشناسی از سمت وزارت خزانهداری
یا اداره نخستوزیری بوده است؛ کمیت‌های که بهصورت دقیق مسائل را بررسی و فهم کرده و بیپرده و
صریح از مشکلات صحبت کرده و راهحل‌هایی متناسب پیشنهاد داده است و حاصل فعالیت آنها در هر
دوره گزارش‌هایی بوده است که منتشر شده و سرآغاز تحول و بحث در انگلستان می‌شده است. عموماً
این گزارش‌ها و توصیه‌های آنها نیز تبدیل به برنامه اصلی دولت بعد برای پیادهسازی می‌شده است.
در این میان برخی از این سیاست‌های کلان مانند مدل خصوصیسازی یا کوچکسازی دولت و
همچنین سیاست‌های نظام مستخدمین عمومی مانند استخدام و ورود به خدمت براساس شایستهسالاری
(از طریق آزمون)، ارتقا، نظام هماهنگ پرداخت، ارزیابی عملکرد و مواردی دیگر یا بهطور ناقص به ایران
رسیده است و یا فهم دقیقی از وضعیت تاریخی، سیاسی، اجتماعی و نیاز‌های کشور انگلستان و تفاوتهای
آن با ساختار جامعه و دولت ایران حاصل نشده است. این بیتوجهی به زمینه‌ها و غفلت از مکانیسم‌ها و
نیاز‌های پشت هرکدام و همچنین عدم توجه کافی به عیوب و نقایص این برنامهها سبب گرتهبرداری
غلط، ناقص و ناکارامد سیاستی شده و نسبت آنها با مسئله ایران بهطور خاص بررسی و سنجیده نشده
است، ضمن آنکه در موارد متعددی همان راهحل گرتهبرداری شده نیز درست اجرا نشده است. 1ازهمینرو
آسیب‌های نظام مستخدمین عمومی و نظام اداری ایران پیچیدهتر شده است و راهکار‌های مختلفی هم
که پیاده شده عموماً پاسخگوی نیاز‌ها و آسیب‌های نهادینه شده نبودهاند. آسیبشناسی نظام مستخدمین
عمومی در ایران، موضوع گزارشهای آتی مرکز پژوهش‌ها خواهد بود.
1. بهعنوان نمونه در ایران ایده آزمون رقابتی برای ورود به دستگاههای عمومی الگوگیری شده است، بدون توجه به اینکه فلسفه زیربنایی این ایده و ابتکار سیاستی که برای حذف رابطهسالاری و جایگزینی روابط مبتنیبر شایستهسالاری بوده است و دقیقا به همین دلیل برای سطوح ارشد، این نوع از آزمون را به دانشگاههای برتری همچون آکسفورد و کمبریج گره زدهاند. بنابراین در انگلستان مسئله خوب فهم شده است و پس از آن یک بسته سیاستی طراحی شده است نه فقط یک ایده به نام آزمون رقابتی. بنابراین وقتی در ایران شناسایی نشده است که چه نوع رابطهسالاری وجود دارد و چه نوع بسته پیشنهادی و سیاستی میتواند منتج به شایستهسالاری شود، پس از برگزاری آزمونهای رقابتی رابطهسالاری کماکان خصوصا در سطوح عالی وجود دارد. همزمان ورود و اجرای این ایده بهصورت ناقص سبب ناکارایی مجدد آن شده است، بدین معنا که برگزاری آزمون با امتیاز 70 درصد و پس از آن فرایند گزینش عموما غیرشفاف و غیردقیق با ضریب امتیاز 30 درصد، نتوانسته است مشکل ورود افراد شایسته به سازمانها را حل کند.
منابع و مآخذ
1. Bagehot, Walter (1867). The English Constitution (1st ed.). London: Chapman
& Hall.
2. civil service commission. (2019, 12 6). About The Commission. Retrieved from
civil. service commission: https://civilservicecommission.independent.gov.uk/
about-the-commission/
3. civil service commissioners. (2008, 9 14). About us. Retrieved from civil service
commissioners:
https://web.archive.org/web/20080914173227/http://www.civilservicecommiss
ioners.org/About_us/
4. “Civil Service Order in Council 1995”. Published by the UK Civil Service
Commissioners. 17 May 2008. Retrieved 16 September 2009.
5. “Civil Service statistics: 2018”.ons.gov.uk. UK Government. 3 August 2018.
Retrieved 9 January 2019.
6. “Civil Service governance”. UK Government. Archived from the original on 21
September 2008.
7. Diamond, Patrick (2013). Governing Britain: Power, Politics and the Prime
Minister. I.B. Tauris.
8. Ewing, K. (2019, 12 6). UK government departments. Retrieved from London
School of Economics and Political Science (LSE): https://info.lse.ac.uk/currentstudents/careers/resources/employment-sectors/articles/uk-governmentdepartments
9. Ebbinghaus, B. (2012). Comparing Welfare State Regimes: Are Typologies an
Ideal or Realistic Strategy? European Social Policy Analysis Network, 20.
10. Esping-Andersen, G. (1990). The three worlds of welfare capitalism. Polity Press.
11.GOV.UK. (2019, December 6). Departments, agencies and public bodies.
Retrieved from GOV.UK: https://www.gov.uk/government/organisations
12.Greenwood, J., Pyper, R., & Wilson, D. (2002). New Public Administration in
Britain. Routledge.
13.Halligan, J. (2015). Anglophone Systems: Diffusion and Policy Transfer within
an Administrative Tradition. In F. van der Meer, J. Raadschelders, & T. Toonen,
Comparative Civil Service Systems in the 21st Century. Palgrave Macmillan.
14.horton, s. (1999). The Civil Service. In s. horton, & D. Farnham, Public
manadment in britain. McMillan.
15.Horton, S. (2006). “New public management: its impact on public servant’s
identity. International Journal of Public Sector Management.
16.Horton, S. (2006). The Public Service Ethos in the British Civil Service: An
Historical Institutional Analysis. Public Policy and Administration.
17.Institute for Government (IFG). (2019, june). Civil service staff numbers.
Institute for Government . Retrieved from Institute for Government.
18.Introduction to Devolution (2020). Home Civil Service.
19. Isakjee, A. (2017). Welfare State Regimes: A Literature Review. IRIS
WORKING PAPER SERIES, 16.
20. Local Government Association. (2020). What is devolution? Retrieved from
Local Government Association: http://www.local.gov.uk/topics/devolution
21.Lowe, R. (2011). THE OFFICIAL HISTORY OF THE BRITISH CIVIL
مرکز پژوهش‌ها مجلس شورای اسلامی
SERVICE (Vols. Reforming the Civil Service, Volume 1: The Fulton years,
1966–81). london: Taylor & Francis.
22.ONS. (2018). Public sector employment, UK: March 2018. Retrieved from
office for national statics (ONS):
23.https://www.ons.gov.uk/employmentandlabourmarket/peopleinwork/publicsectorp
ersonnel/bulletins/publicsectoremployment/march 2018.
24.ONS. (2019, 12 6). Civil Service statistics, UK: 2018. Retrieved from Office for
National Statistics (ONS):
https://www.ons.gov.uk/employmentandlabourmarket/peopleinwork/publicsect
orpersonnel/bulletins/civilservicestatistics/2018
25.Marsh, D., Richards, D., & Smith, M. (2001). Changing Patterns of Governance
in the United Kingdom. PALGRAVE.
26.O’Toole, B. (2006). The Ideal of Public Service Reflections on the higher civil.
Routledge.
27.Parry, R. (2011). The United Kingdom civil service: a devolving system. In A.
Massey, International Handbook on Civil Service Systems. Edward Elgar
Publishing, Inc.
28.Patricia Greer, 1994, Transforming Central Government: The Next Steps,
preface.
29.PYPER, R. (1995). THE BRITISH CIVIL SERVICE. PRENTICE HALL
HARVESTER WHEATSHEAF.
30.Pettinger, T. (2016). History of Inflation in UK. Retrieved from economics help:
https://www.economicshelp.org/blog/2647/economics/history-of-inflation-in-uk
31.Pollitt, C., & Bouckaert, G. (2017). Public Management Reform. Oxford
University Press.
32.Raadschelders, J. (2003). GOVERNMENT A Public Administration
Perspective. Routledge.
33. Raadschelders, J. C. N., Vigoda-Gadot, E., & Kisner, M. (2015). Global
Dimensions of Public Administration and Governance: A Comparative Voyage.
34.Rhodes, R. (2000). Transforming British Government Volume 2: Changing
Roles and Relationships. MACMILLAN PRESS LTD.
35.Richards, D. (2008). New Labour and the Civil Service Reconstituting the
Westminster Model. PALGRAVE MACMILLAN.
36.Rutter, J. (2013). The Strange Case of Non-Ministerial Departments. london:
Institute for Government.
37.The Guardian. (2018). Who works where in the UK public sector? Retrieved
from The Guardian: https://www.theguardian.com/society/2018/sep/03/whoworks-where-uk-public-sector
| 38.https://www.gov.uk/government/how-government-works. Government. Retrieved 12 January 2016. |
gov.uk. | British |
| 39.https://web.archive.org/web/20111011170940/http:/www.civilservice.gov.uk/wp | ||
| content/uploads/2011/09/PublicBodies2009_tcm6-35808.pdf | (PDF). | Cabinet |
Office. Archived fro the original on 11 October 2011. Retrieved 10 September 2009.
40. www.gov.uk/government/organisations. Gov.UK. Retrieved 13 June 2018.
| شناسنامه گزارش | شماره مسلسل: 1۷8۷2 |
| عنوان گزارش: ساختار دولت و نظام اداری انگلستان (رویکرد مستخدمین عمومی) نام دفتر: مطالعات مدیریت (گروه توسعه مدیریت) تهیه و تدوین: محمدمهدی جعفریان (اندیشکده حکمرانی شریف) مدیر مطالعه: سیدمحمدحسین قریشی اظهارنظرکنندگان: علی صناعی، فاطمهسادات می‌راحمدی (دفتر مطالعات سیاسی)، محمد برزگر خسروی (دفتر مطالعات حقوقی) ناظران علمی: روحا… هنرور، داریوش ابوحمزه، سیدعلی روحانی واژههای کلیدی: .1نظام اداری .2ساختار دولت .3مستخدمین عمومی .4انگلستان تاریخ انتشار: 14۰۰/۹/8 |