ابطال ماده ۵۵ اصلاحی آیین‌نامه مالی و معاملاتی دانشگاهها که مفهم عدم لزوم ارسال اسناد و مدارک لازم جهت رسیدگی و حسابرسی به دیوان محاسبات کشور است (دادنامه شماره 195 مورخ 27/3/1390 دیوان عدالت اداری)
تاریخ دادنامه: ۲۷/۴/۱۳۹۰
شماره دادنامه: ۱۹۵
کلاسه پرونده: ۸۸/۴۶۴
مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: معاون دادستان دیوان محاسبات کشور
موضوع شکایت و خواسته: ابطال ماده ۵۵ اصلاحی آیین‌نامه مالی و معاملاتی دانشگاهها
گردش کار: آقای معاون دیوان محاسبات کشور طی شکایتنامه تقدیمی به شماره ۲۳/۱۹۲۷/۷۶۲/۸۶ مورخ ۲۸/۳/۱۳۸۸ اعلام داشته است که:
«مستحضرید، به حکم ماده یک قانون نحوه انجام امور مالی و معاملاتی دانشگاهها و موسسات آموزش عالی و تحقیقاتی مصوب ۱۸/۱۰/۱۳۶۹، امور مالی و معاملاتی دانشگاهها صرفاً تابع این قانون و آییننامههای اجرایی آن میباشد. بر اساس ماده ۷ قانون نحوه انجام امور مالی و معاملاتی دانشگاهها و موسسات آموزش عالی (مصوب ۱۸/۱۰/۱۳۶۹ مجلس شورای اسلامی) دانشگاهها و موسسات آموزش عالی مکلفند، حساب کلیه اعتبارات و هزینههای خود را نگهداری و صورت جلسات دریافت و پرداخت «هر سال» و حساب نهایی «هر سال» را تنظیم و به همراه اسناد و مدارک مربوط جهت رسیدگی در اختیار دیوان محاسبات کشور قرار دهند. وفق ماده (۱۰) این قانون، از اول سال ۱۳۷۰، قانون محاسبات عمومی کشور و آیین‌نامه معاملات دولتی به استثنای ماده ۳۱ قانون مذکور در مورد این موسسات، نافذ نخواهد بود. در بند «ط» ماده ۷ قانون تشکیل هیأت امناء مصوب ۱۳۶۷ تصویب آییننامههای مالی و معاملاتی، که بر حسب مورد پس از تایید وزارتخانه مربوط قابل اجرا میباشد، از وظایف و اختیارات هیأت امنای دانشگاهها اعلام شده است.
آیین‌نامه مالی و معاملاتی سابق دانشگاه که از سوی هیأت امناء به تصویب رسیده بود، در راستای قانون، در احکام متعدد نقش ذیحساب را معین و در ماده ۵۵ مربوط، به تکرار مضمون ماده ۷ قانون نحوه انجام امور مالی و معاملاتی دانشگاهها و مؤسسات آموزش عالی در باب تهیه و ارائه صورتجلسات ماهانه و نهایی عملکرد اعتبارات دانشگاهها پرداخت و از این جهت تعارضی با حکم قانونگذار نداشت. لیکن با تصویب بند «الف» ماده ۴۹ قانون برنامه چهارم توسعه… هیأت امناء دانشگاهها در اصلاح مقررات جدید مربوط، خارج از اختیار قانونی خود و با خروج از حوزه قلمرو اجرایی و ورود در حوزه تقنینی، ضمن نفی حکم ماده ۷ قانون نحوه انجام امور مالی و معاملاتی دانشگاهها، اقدام به اصلاح ماده ۵۵ آیین‌نامه مالی و معاملاتی دانشگاهها نموده، به نحوی که این گونه مؤسسات به اعتبار اصلاحیه جدید آیین‌نامه – که صراحتاً مغایر قانون است – صورت حسابهای دریافت و پرداخت اعتبارات تملک داراییهای سرمایهای، هزینهای و اختصاصی خود را به دیوان محاسبات ارسال نکرده و نتیجتاً موجب اختلال در امر حسابرسی و تهیه گزارش تفریغ بودجه موضوع اصل ۵۵ قانون اساسی شدهاند.
نظر به مراتب فوق گرچه بر مبنای حکم مقرر در بند (الف) ماده ۴۹ قانون برنامه چهارم توسعه… دانشگاهها و موسسات آموزش عالی و پژوهشی دولتی، صرفاً بر اساس آیین‌نامه و مقررات اداری، مالی، استخدامی و تشکیلات خاص مصوب هیأتهای امنای مربوط و بدون الزام به رعایت قانون محاسبات عمومی و سایر قوانین و مقررات عمومی مالی اداره میشوند، لیکن اختیار هیأت امناء، محدود به امور اجرایی و مواردی است که در قوانین ناظر به وضعیت دانشگاهها، منجمله قانون تشکیل هیأتهای امنای دانشگاهها و مؤسسات آموزش عالی (مصوب ۲۳/۱۲/۱۳۶۷ شورای عالی انقلاب فرهنگی) و قانون نحوۀ انجام امور مالی و معاملاتی دانشگاهها و موسسات آموزش عالی (مصوب ۱۸/۱۰/۱۳۶۹ مجلس شورای اسلامی) مشخص و احصاء گردیده و هرگز متضمن اعطای اذن در نفی قوانین موجود یا اختیار قانونگذاری به آنان نمیباشد، زیراً اساساً هیأتهای امنای دانشگاهها نهاد همعرض قانونگذار کشور محسوب نمیشوند. بنابراین هرگونه تنظیم، تصویب، اصلاح یا تغییر در آییننامههای ناظر به نحوه اجرای قانون اخیرالذکر و ساز و کارهای مربوط به آن، باید مأخوذ به اختیارات قانونی و با ملاحظه کامل و انطباق با قوانین خاص دانشگاهها باشد و به دلالت قوانین مذکور باید به گونهای اعمال اختیار شود که در تدوین، تنظیم و تنسیق امور، سایر قوانین حکومتی منجمله اصل ۵۵ قانون اساسی مدنظر باشد. علیهذا نظر به مغایرت ماده ۵۵ اصلاحی آیین‌نامه مالی و معاملاتی دانشگاهها از حیث حذف مواعد معیّنه در قانون برای تهیه و ارائه صورت حساب دریافت و پرداخت ماهانه و سالانه (نهائی) به دیوان محاسبات کشور و همچنین مفاد آیین‌نامه مالی و معاملاتی مذکور از جهت حذف «ذیحساب» در دانشگاهها و جایگزینی مدیرمالی در این مؤسسات با احکام قانونی مربوط، مراتب جهت طرح در هیأت عمومی دیوان عدالت اداری و ابطال مصوبه مذکور (آیین‌نامه مالی و معاملاتی دانشگاهها) تا حدی که متضمن تعارض با قوانین و مقررات خاص دانشگاهها از جمله قانون تشکیل هیأت امناء و قانون نحوه انجام امور مالی و معاملاتی دانشگاهها و مؤسسات آموزش عالی کشور میباشد، حضورتان ارسال میگردد.»
در پاسخ به شکایت شاکی، اداره کل امور حقوقی وزارت علوم، تحقیقات و فناوری طی لایحه دفاعیه شماره ۶۳۴۴۴/۷۵/۹۰ مورخ ۲/۵/۱۳۹۰ توضیح داده است:
«رویکردی که از سوی قانونگذار در سالهای اخیر در جهت توسعه آموزش عالی و همگام با کشورهای توسعه یافته، مورد اقبال بوده است. فراهم آوردن بستر حقوقی مناسب و کاستن از برخی محدودیتهای قانونی در این عرصه است که با ماهیت نظام دانشگاهی و فعالیتهای پژوهشی سازگار است.
خوشبختانه این مهم با تصویب بند «الف» ماده ۴۹ قانون برنامه چهارم تحقق مطلوبی یافته است.
همان گونه که در مدارک ارسالی از جمله شکواییه معاون دادستان دیوان محاسبات کشور ذکر گردیده است، به موجب ماده ۷ قانون تشکیل هیأت امناء دانشگاهها و موسسات آموزش عالی و پژوهشی (مصوب ۲۳/۱۲/۱۳۶۷ شورای عالی انقلاب فرهنگی) تصویب آییننامههای مالی و معاملاتی از وظایف هیأت امناء است که بر همین اساس نیز آیین‌نامه مالی و معاملاتی دانشگاهها و موسسات آموزش عالی تصویب گردیده است. لذا اصل اختیار هیأت امنا امری است که مورد انکار نیست و مورد تاکید دیوان محاسبات نیز قرار گرفته است.
معهذا بر خلاف صلاحیت عام هیأت امنا که در قوانین متعدد و از جمله ماده ۷ فوقالذکر بر آن صحه گذارده شده است، دیوان محاسبات بر این باور است که این صلاحیت، محدود به امور اجرایی است. آن مقام، تصدیق میفرمایند که در صورت تردید بر تقیید حکم قانونی (که در ماده مذکور با شمول بر موارد کلی از جمله مساله متنازع فیه بیان گردیده)، اصل، بر اطلاق بوده و محدود کردن اختیارات هیأت امنا به مدعای دیوان بر خلاف اصول و بدیهیات پذیرفته شده در فقه و حقوق است.
مقایسه مقررات سابقه (از جمله ماده ۱۰ قانون نحوه انجام امور مالی و معاملاتی دانشگاهها و موسسات آموزش عالی مصوب ۱۸/۱۰/۱۳۶۹ مجلس شورای اسلامی) که ضمن معافیت دانشگاهها از قانون محاسبات عمومی، ماده ۳۱ قانون اخیر را در مورد آنها مجری میشمرد با قوانین لاحق (قانون برنامه چهارم توسعه) که این استثنا را عالماً حذف کرده است، موید این مدعاست.
صرف نظر از عموم اختیارات هیأت امنا در ماده موصوف که مورد تایید قرار گرفته، توجه به تعابیر تاکیدی قانونگذار که مفید مفهوم مخالف است، برداشت دیوان محاسبات را نفی میکند. با تصریح مندرج در بند «الف» ماده مزبور، مبنی بر اینکه «دانشگاهها و موسسات آموزش عالی… صرفاً بر اساس آییننامهها و مقررات اداری، مالی، استخدامی و تشکیلات خاص مصوب هیأتهای امنای مربوط… اداره خواهند شد.» و نظر بر اینکه درج واژگان در عبارات قانونی نباید عبث باشد، آشکار میگردد تعبیر حصری مذکور در ماده، موید اختیار هیأت امنا و معافیت از مقررات عمومی است.
همچنین علیرغم مخالفتهایی که از هنگام تصویب برنامه چهارم با ماده اخیر در مراجع نظارتی صورت گرفته و بیتردید به سمع و نظر مقنن رسیده است، تکرار این حکم در ماده ۲۰ قانون برنامه چهارم، نشانگر عزم راسخ قانونگذار در حفظ اختیارات هیأت امنا و صحه بر اقدامات دانشگاهها در تصویب آییننامههای موصوف است. در غیر این صورت مجلس و شورای نگهبان با حساسیتی که در پاسداری از حریم قوانین اساسی و عادی دارند و نظر به مواضع مخالف صریح دیوان محاسبات، نسبت به اصلاح مصوبه یا بیان اجمال آن اقدام مقتضی را به عمل میآوردند.
مضافاً بر این، ریاست و قضات دیوان استحضار دارند که ماده ۴۹ در مقام بیان قاعده ماهوی نبوده و در مقام حل تعارض، مصوبات هیأت امنا را مقدم بر مصوبات عام قانونی میشمارد. با این حکم (که در قوانین دیگر از جمله ماده ۱۰ قانون اهداف وزارت علوم مصوب ۱۳۸۳ بر آن تاکیدشده)، مقنن الغای قوانین ماهوی و حل تعارض سابق را که معارض با مصوبات اخیر هیأت امناست، اعلام میدارد، تمسک به ماده ۷ قانون تشکیل هیأت امناء دانشگاهها و مؤسسات آموزش عالی و پژوهشی و قانون نحوه انجام امور مالی و معاملاتی دانشگاهها و موسسات آموزش عالی مصوب ۱۸/۱۰/۱۳۶۹ مجلس شورای اسلامی، در جهت محدود کردن اختیار هیأت امنا امری ناموجه و بر خلاف منطق حقوقی است. چرا که بدون تردید در صورت تعارض مقررات سابق ولاحق، حکم اخیر قانونگذار که در قانون برنامه چهارم و پنجم توسعه و سایر قوانین مانحن فیه بیان شده است معتبر و ملاک عمل خواهد بود. لذا پایبندی به قوانین موصوف که جملگی مصوب مجلس یا شورای عالی انقلاب فرهنگی هستند (در صورت مغایرت با قوانین اخیرالتصویب) فاقد اعتبار خواهد بود.
با عنایت به مراتب فوق، رد شکایت مطروحه از سوی معاون دادستان دیوان محاسبات کشور مورد تقاضاست.»
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ یادشده با حضور رؤسا، مستشاران و دادرسان علیالبدل شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی و مشاوره با اکثریت آراء به شرح آینده به صدور رأی مبادرت میکند.
رأی هیأت عمومی
نظر به اینکه به موجب ماده ۷ قانون نحوه انجام امور مالی و معاملاتی دانشگاهها و موسسات آموزش عالی و تحقیقاتی مصوب سال ۱۳۶۹، مقرر شده است، دانشگاهها و مؤسسات آموزش عالی و تحقیقاتی مکلفند حساب کلیه اعتبارات و هزینهها را نگهداری و صورت حساب دریافت و پرداخت هر ماه و حساب نهایی هر سال را تنظیم و پس از گواهی ذیحساب به همراه اسناد و مدارک مربوط برای رسیدگی یا حسابرسی در اختیار دیوان محاسبات قرار دهند و یک نسخه از صورتحساب دریافت و پرداخت هر ماه و حساب نهایی هر سال را به وزارت امور اقتصادی و دارایی ارسال دارند و این حکم خاص قانونگذار به وسیله حکم عام بند الف ماده ۴۹ قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران مصوب ۱۳۸۳ و بند ب ماده ۲۰ قانون برنامه پنجم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران مصوب ۱۳۸۹ که در مقام مستثنی کردن مشمولان ماده ۷ قانون نحوه انجام امور مالی و معاملاتی دانشگاهها و مؤسسات آموزش عالی و تحقیقاتی مصوب ۱۳۶۹ از قانون محاسبات عمومی کشور است، نسخ نشده است و وظایف و تکالیف مقرر در قانون دیوان محاسبات کشور مصوب سال ۱۳۶۱ به قوت خود باقی است. بنابراین ماده ۵۵ اصلاحی آیین‌نامه مالی و معاملاتی دانشگاهها که مفهم عدم لزوم ارسال اسناد و مدارک لازم جهت رسیدگی و حسابرسی به دیوان محاسبات کشور است، خلاف قانون و خارج از حدود اختیارات مراجع وضع تشخیص و به استناد بند یک ماده ۱۹ و مواد ۲۰ و ۴۲ قانون دیوان عدالت اداری از تاریخ تصویب ابطال میشود.
رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری – محمدجعفر منتظری