ممنوعیت اعطای وام و تسهیلات به مدیر عامل و اعضای هیأت مدیره شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و بیمه‌ها (رای شماره ۱۴۰۲۳۱۳۹۰۰۰۰۹۹۰۲۴۷ مورخ ۱۴۰۲/۰۴/۲۰ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری)
پیام رأی: اطلاق تبصره ۴ ماده ۱۱ ضوابط اجرایی قانون بودجه سال‌های ۱۳۹۹ و ۱۴۰۰ کل کشور، بندهای ۱ و ۶ دستورالعمل اعطای تسهیلات رفاهی به مدیرعامل، اعضای هیأت مدیره و کارکنان بانک‌ها، بیمه‌ها و شرکت‌های دولتی ابطال شد.
شماره دادنامه: ۱۴۰۲۳۱۳۹۰۰۰۰۹۹۰۲۴۷
تاریخ دادنامه: ۲۰/۴/۱۴۰۲
شماره پرونده: ۰۱۰۰۳۰۰
مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: سازمان بازرسی کل کشور
طرف شکایت: امور حقوقی دولت، وزارت امور اقتصادی و دارایی، بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران، سازمان برنامه و بودجه کشور
موضوع شکایت و خواسته: ابطال اطلاق تبصره ۴ ماده ۱۱ ضوابط اجرایی قانون بودجه سال های ۱۳۹۹ و ۱۴۰۰ کل کشور، بندهای ۱ و ۶ دستورالعمل اعطای تسهیلات رفاهی به مدیرعامل، اعضای هیأت مدیره و کارکنان بانک‌ها، بیمه‌ها و شرکت‌های دولتی
گردش کار: سرپرست معاون حقوقی و نظارت همگانی سازمان بازرسی کل کشور به موجب شکایت نامه شماره ۳۸۱۹۷۶/۳۰۲- ۲۸/۱۲/۱۴۰۰ اعلام کرده است:
“احتراماً ضوابط اجرایی قانون بودجه سال ۱۴۰۰ از جهت انطباق با قانون در این سازمان مورد بررسی قرار گرفت که نتیجه آن به شرح ذیل جهت استحضار و صدور دستور شایسته قانونی اعلام می شود:
وفق ماده ۱۳۲ لایحه قانونی اصلاح قسمتی از قانون تجارت، نه تنها مدیرعامل و یا اعضای هیأت مدیره حق تحصیل هیچ گونه وامی و یا اعتبار از شرکت مربوط را نداشته، بلکه تضمین دیون آنها توسط شرکت نیز باطل اعلام شده است. این در حالی است که تبصره ۴ ماده ۱۱ ضوابط اجرایی قانون بودجه سال ۱۳۹۹ مصوب هیأت وزیران به شماره ۸۲۰۶/ت۵۷۵۹۸هـ- ۲/۲/۱۳۹۹ که مجدداً در ضوابط اجرایی قانون بودجه سال ۱۴۰۰ مصوب هیأت وزیران به شماره ۱۰۶۷۴/ت۵۸۶۸۰هـ- ۴/۲/۱۴۰۰ تکرار شده اشعار می دارد: «ضوابط اعطای تسهیلات رفاهی به مدیرعامل اعضای هیأت مدیره و کارکنان بانک ها، بیمه ها و شرکت های دولتی بر اساس دستورالعملی است که ظرف یک ماه پس از ابلاغ این تصویب نامه توسط وزارت امور اقتصادی و دارایی، بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران و سازمان تهیه و ابلاغ خواهد شد.»
در همین راستا دستورالعمل اعطای تسهیلات رفاهی به مدیر عامل، اعضای هیأت مدیره و کارکنان بانک‌ها، بیمه‌ها و شرکت‌های دولتی توسط وزارت امور اقتصادی و دارایی، بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران و سازمان برنامه و بودجه تصویب گردیده که در بخشی از آن اعلام گردیده که «۱- مجموع تسهیلات پرداختی نباید از ۴۰ برابر سقف تعیین شده در تبصره ذیل ماده ۷۶ قانون مدیریت خدمات کشوری تجاوز نماید. ۶- مدیران عامل و اعضای هیأت مدیره/هیأت عامل در صورتی می‌توانند از تسهیلات این ماده بهره مند شوند که حداقل دو سال از حضور آنها در دستگاه مربوط سپری شده باشد و از تسهیلات مذکور در سایر دستگاه های اجرایی استفاده نکرده باشند.» در این خصوص از آنجایی که بسیاری از شرکت های دولتی جزء شرکت های مالی و اعتباری نبوده و پرداخت وام به مدیرعامل و یا اعضای هیأت مدیره آن مغایر با ماده ۱۳۲ لایحه قانونی اصلاح قسمتی از قانون تجارت می باشد لذا اطلاق تبصره ۴ ماده ۱۱ آیین نامه های اجرایی فوق الذکر و بندهای ۱ و ۶ از دستورالعمل اعطای تسهیلات رفاهی به مدیرعامل، اعضای هیأت مدیره و کارکنان بانک ها، بیمه ها و شرکت های دولتی در آن قسمت که شرکت های دولتی را به صورت کامل اعم از اینکه شرکت مالی و اعتباری باشند یا خیر مشمول اعطای تسهیلات از اعتبارات شرکت دانسته و موجب توسعه حکم ماده ۱۳۲ قانون اصلاح قسمتی از قانون تجارت شده است، محل ایراد بوده و خارج از اختیارات واضع تشخیص و ابطال آنها در هیأت عمومی (به صورت فوق العاده و خارج از نوبت) مورد تقاضا می باشد.”
متن مقرره های مورد شکایت به شرح زیر می باشد:
الف- ضوابط اجرایی قانون بودجه سال ۱۳۹۹ کل کشور (موضوع تصویب نامه شماره ۸۲۰۶/ت۵۷۵۹۸هـ-۲/۲/۱۳۹۹ هیأت وزیران)
“هیأت وزیران در جلسه ۳۱/۱/۱۳۹۹ به پیشنهاد شماره ۱۳۴۰۵-۲۰/۱/۱۳۹۹ سازمان برنامه و بودجه کشور و به استناد اصل ۱۳۸ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، ضوابط اجرایی قانون بودجه سال ۱۳۹۹ کل کشور را به شرح زیر تصویب کرد:
………..
ماده ۱۱- کمک‌های رفاهی مستقیم و غیرمستقیم مطابق با موافقت‌نامه مبادله شده و برای بانک‌ها، بیمه‌ها و شرکت‌های دولتی در سقف عملکرد بودجه سال ۱۳۹۸ قابل پرداخت است، پرداخت کمک‌های رفاهی مستقیم و غیرمستقیم به کارکنان قرارداد کار معین (مشخص) و ساعتی و موارد موضوع ماده ۱۲۴ قانون مدیریت خدمات کشوری از محل اعتبارات مصوب پرداخت شده خزانه و با رعایت مفاد موافقت نامه مجاز است.
………..
تبصره ۴- ضوابط اعطای تسهیلات رفاهی به مدیرعامل اعضای هیأت مدیره و کارکنان بانک‌ها، بیمه‌ها و شرکت‌های دولتی بر اساس دستورالعملی است که ظرف یک ماه پس از ابلاغ این تصویب‌نامه توسط وزارت امور اقتصادی و دارایی، بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران و سازمان تهیه و ابلاغ خواهد شد.”
ب- ضوابط اجرایی قانون بودجه سال ۱۴۰۰ کل کشور (موضوع تصویب نامه شماره ۱۰۶۷۴/ت۵۸۶۸۰هـ-۴/۲/۱۴۰۰ هیأت وزیران):
“هیأت وزیران در جلسه ۲۵/۱/۱۴۰۰ به پیشنهاد شماره ۱۳۸۷۹-۱۷/۱/۱۴۰۰ سازمان برنامه و بودجه کشور و به استناد اصل یکصد و سی و هشتم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران ضوابط اجرایی قانون بودجه سال ۱۴۰۰ کل کشور را به شرح زیر تصویب کرد:
………..
ماده ۱۱- کمک های رفاهی مستقیم و غیرمستقیم مطابق با موافقت‌نامه مبادله شده و برای بانک‌ها، بیمه‌ها و شرکت‌های دولتی حداکثر ۱۰% بیش از عملکرد بودجه سال ۱۳۹۹ قابل پرداخت است. پرداخت کمک‌های رفاهی مستقیم و غیرمستقیم به کارکنان قرارداد کار معین (مشخص) و ساعتی و موارد موضوع ماده ۱۲۴ قانون مدیریت خدمات کشوری از محل اعتبارات ابلاغی پرداخت شده خزانه و با رعایت مفاد موافقت نامه مجاز است.
………..
تبصره ۴- ضوابط اعطای تسهیلات رفاهی به مدیرعامل، اعضای هیأت مدیره و کارکنان بانک‌ها، بیمه‌ها و شرکت‌های دولتی بر اساس دستورالعملی است که ظرف یک ماه پس از ابلاغ این تصویب‌نامه، توسط وزارت امور اقتصادی و دارایی، بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران و سازمان تهیه و ابلاغ خواهد شد.-معاون اول رئیس جمهور “
ج- دستورالعمل اعطای تسهیلات موضوع تبصره ۴ ماده ۱۱ ضوابط اجرایی قانون بودجه کل کشور:
” تسهیلات کارکنان بانک های دولتی، بیمه مرکزی جمهوری اسلامی ایران، شرکت بیمه ایران و سایر شرکت های دولتی که به نحوی از منابع خود برای این منظور استفاده می نمایند و بر اساس ضوابط قبلی و با رعایت مفاد این دستورالعمل قابل پرداخت می باشد:
۱- مجموع تسهیلات پرداختی نباید از ۴۰ برابر سقف تعیین شده در تبصره ذیل ماده ۷۶ قانون مدیریت خدمات کشوری تجاوز نماید.
………….
۶- مدیران عامل و اعضای هیأت مدیره/ هیأت عامل در صورتی می توانند از تسهیلات این ماده بهره مند گردند که حداقل دو سال از حضور آنها در دستگاه مربوطه سپری شده باشد و از تسهیلات مذکور در سایر دستگاه‌های اجرایی استفاده نکرده باشند.- وزیر امور اقتصادی و دارایی- رئیس کل بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران – معاون رئیس جمهور و رئیس سازمان برنامه و بودجه کشور “
در پاسخ به شکایت مذکور، مدیرکل دفتر حقوقی وزارت امور اقتصادی و دارایی به موجب لایحه شماره ۵۲۸۶۵/۹۱-۲۴/۳/۱۴۰۱ اعلام کرده است:
“اصل پنجاه و دوم قانون اساسی، مواد ۱ و ۶ قانون محاسبات عمومی مصوب ۱/۶/۱۳۶۶ با اصلاحات و الحاقات بعدی و قانون برنامه و بودجه کشور مصوب ۱۰/۱۲/۱۳۵۱ با اصلاحات بعدی، دلالت بر اصل سالانه بودن بودجه دارند. افزون بر موارد یاد شده بند (هـ) تبصره ۲۱ قانون بودجه سال ۱۳۹۹ کل کشور و بند (ص) ماده ۲۰ قانون بودجه سال ۱۴۰۰ کل کشور تأیید کننده اصل یاد شده می باشند. از این رو احکام مورد شکایت در ضوابط اجرایی قانون بودجه سال ۱۳۹۹ و ۱۴۰۰ برای همان سال ها بوده و به سال یا سال های آینده تسری نخواهد داشت و تکرار هر سال حکم مورد شکایت دلالت بر تأیید مطلب مورد ادعاست. بنابراین ابطال احکام یاد شده در «ضوابط اجرایی قانون بودجه سال ۱۳۹۹ کل کشور» و «ضوابط اجرایی قانون بودجه سال ۱۴۰۰ کل کشور» پس از پایان مدت زمان اجرای قانون بودجه مربوط به آنها به لحاظ حقوقی معتبر نمی باشد. سازمان های مورد اشاره در ماده ۴۳ ضوابط اجرایی قانون بودجه سال ۱۴۰۱ کل کشور، در زمان تدوین دستورالعمل جدید می توانند نکات مورد ایراد سازمان بازرسی کل کشور را مورد توجه قرار دهند.”
طرف دیگر شکایت، معاون امور حقوقی دولت (حوزه معاونت حقوقی رئیس‌جمهور) به موجب لایحه شماره ۸۱۸۵۴/۴۸۱۵۳- ۱۵/۵/۱۴۰۱ تصویر نامه شماره ۹۰۹۰۰/۰۱- ۱۲/۴/۱۴۰۱ بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران و نامه شماره ۱۵۵۳۲۲- ۴/۴/۱۴۰۱ سازمان برنامه و بودجه کشور ارسال نموده است که متن آنها به قرار زیر است:
الف- نامه شماره ۹۰۹۰۰/۰۱- ۱۲/۴/۱۴۰۱ معاون حقوقی، امور مجلس بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران :
“الف- ایراد شکلی:
مصوبات و دستورالعمل معترض عنه مستند به قوانین بودجه سالیانه ۱۳۹۹ و ۱۴۰۰ کل کشور بوده که اعتبار حقوقی آنها خاتمه یافته است. لذا سخن از موافقت یا مغایرت مصوبات موصوف با قوانین وجاهتی نداشته و موضوع مشمول ماده ۸۵ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری و محکوم به رد است.
ب- دفاعیات:
۱- عدم قابلیت تسری حکم ماده ۱۳۲ لایحه قانونی اصلاح قسمتی از قانون تجارت مصوب ۲۴/۱۲/۱۳۴۷ کمیسیون خاص مشترک مجلسین به شرکت های دولتی:
۱-۱- شرکت های موضوع قانون تجارت اصولاً به جهت انجام عملیات تجاری و توسط اشخاص ایجاد می شود در حالی که وفق موازین قانونی از جمله ماده ۴ قانون محاسبات عمومی کشور، ماده ۴ قانون مدیریت خدمات کشوری و … تشکیل شرکت دولتی به حکم قانون و در جهت انجام خدمات عمومی بوده و اداره اشخاص به عنوان انشاء کننده عمل حقوقی در ایجاد آن هیچ تأثیری ندارد.
۲-۱- ماده ۱۳۲ لایحه قانونی مذکور مختص شرکت‌های سهامی عام است. در حالی که برای تشخیص نوع شخصیت حقوقی شرکت‌های دولتی باید در هر مورد به قانون تشکیل و اساسنامه آن شرکت مراجعه کرد. از این رو نمی‌توان به طور کلی نوع شخصیت حقوقی شرکت‌های دولتی را تشخیص و به تبع آن از مغایرت یا عدم مغایرت با قوانین سخن گفت.
۳-۱- وفق ماده ۳۰۰ لایحه، شرکت‌های دولتی تابع قوانین تأسیس و اساسنامه خود می باشند و تنها در صورت سکوت به قانون اخیرالذکر مراجعه خواهد شد.
۲- در راستای تکالیف قانونی مندرج در قوانین بودجه سال ۱۳۹۹ و ۱۴۰۰ کل کشور تصویب‌نامه‌های شماره ۸۲۰۶/ت۵۷۵۹۸هـ- ۲/۲/۱۳۹۹ و ۱۰۶۷۴/ت۵۸۶۸۰هـ- ۴/۲/۱۴۰۰ توسط هیأت وزیران تنظیم و ابلاغ شد.
۳- در اجرای حکم مقرر در تبصره ۴ ماده ۱۱ مصوبات مذکور «دستورالعمل اعطای تسهیلات رفاهی به مدیرعامل، اعضای هیأت مدیره و کارکنان بانک‌ها، بیمه‌ها و شرکت‌های دولتی» با مشارکت این بانک، وزارت امور اقتصاد و دارایی و سازمان برنامه و بودجه تهیه گردید. لذا باید توجه داشت دستورالعمل یاد شده در مقام سیاستگذار پولی و بانکی نبوده ، بلکه بانک مرکزی در راستای عمل به تکلیف قانونی محوله اقدام به تنظیم دستورالعمل موصوف نموده و بر این اساس طرح موضوع صلاحیت و حدود اختیار واضع فاقد وجاهت است.
۴- مطالب شاکی صرفاً در خصوص اطلاق اعطاء تسهیلات به مدیران بوده و به فرض صحت هیچ ارتباطی با ماده ۱ دستورالعمل که متضمن تعیین سقف تسهیلات پرداختی می باشد، ندارد. با عنایت به مراتب فوق و لحاظ این مطلب که احکام شرکت های تجاری قابل تسری به شرکت های دولتی نیست، وضع مصوبات مذکور کاملاً در حدود اختیار و صلاحیت های مراجع واضع بوده و تخلف از قوانین موضوعه در این خصوص رخ نداه است. لذا صدور رای شایسته مبنی بر رد شکایت شاکی مورد استدعاست.”
ب- نامه شماره ۱۵۵۳۲۲- ۴/۴/۱۴۰۱ رئیس امور حقوقی، قوانین و مقررات سازمان برنامه و بودجه کشور:
“سازمان بازرسی، دلیل خواسته خویش مبنی بر ابطال تبصره مذکور و دستورالعمل اجرایی آن را مغایرت با ماده ۱۳۲ لایحه قانونی اصلاح قسمتی از قانون تجارت مصوب ۱۳۴۷ اعلام کرده است که اشعار می دارد: «مدیرعامل شرکت و اعضای هیأت مدیره به استثناء اشخاص حقوقی حق ندارند هیچ گونه وام یا اعتبار از شرکت تحصیل نمایند و شرکت نمی تواند دیون آنان را تضمین یا تعهد کند. این گونه عملیات به خودی خود باطل است. در مورد بانک‌ها و شرکت‌های مالی و اعتباری معاملات مذکور در این ماده به شرط آن که تحت قیود و شرایط عادی و جاری انجام گیرد معتبر خواهد بود. ممنوعیت مذکور در این ماده شامل اشخاصی نیز که به نمایندگی شخص حقوقی عضو هیأت مدیره در جلسات هیأت مدیره شرکت می کنند و همچنین شامل همسر و پدر و مادر و اجداد و اولاد و اولاد اولاد و برادر و خواهر اشخاص مذکور در این ماده می باشد»، حال آن که به استناد ماده ۳۰۰ همین قانون «شرکت‌های دولتی تابع قوانین تأسیس و اساسنامه‌های خود می باشند و فقط نسبت به موضوعاتی که در قوانین و اساسنامه‌های آنها ذکر نشده تابع مقررات این قانون می شوند». بدین‌ترتیب «دلایل و جهات اعتراض از حیث مغایرت مصوبه با شرع یا قانون اساسی با سایر قوانین یا خروج از اختیارات مرجع تصویب کننده» موضوع بند (ت) ماده ۸۰ قانون تشیکلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب ۱۳۹۲ از این حیث که برخی مواد قانون مورد استناد را نادیده گرفته ناقص بوده و واجد اشکال است.”
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۲۰/۴/۱۴۰۲ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.
رای هیأت عمومی
براساس ماده ۱۱ ضوابط اجرایی قوانین بودجه سال‌های ۱۳۹۹ و ۱۴۰۰ کل کشور: «کمک های رفاهی مستقیم و غیرمستقیم مطابق با موافقت‌نامه مبادله شده و برای بانک‌ها، بیمه‌ها و شرکت‌های دولتی در سقف عملکرد بودجه سال ۱۳۹۸ قابل پرداخت است. پرداخت کمک‌های رفاهی مستقیم و غیرمستقیم به کارکنان قرارداد کار معین (مشخص) و ساعتی و موارد موضوع ماده ۱۲۴ قانون مدیریت خدمات کشوری از محل اعتبار مصوب پرداخت شده خزانه و با رعایت مفاد موافقت نامه مجاز است.» بنا به مراتب فوق،
اولاً، حکم مقرر در ماده ۱۱ ضوابط اجرایی قوانین بودجه سال های ۱۳۹۹ و ۱۴۰۰ کل کشور ناظر به کمک‌های رفاهی مستقیم و غیرمستقیم بوده و اساساً موضوع کمک‌های رفاهی منصرف از تسهیلات رفاهی به اشخاص مشمول تبصره ۴ ماده ۱۱ این مقرره است.
ثانیاً، حکم به تجویز اعطای تسهیلات رفاهی به مدیرعامل، اعضای هیأت مدیره و کارکنان بانک‌ها، بیمه‌ها و شرکت‌های دولتی در قوانین بودجه سال های ۱۳۹۹ و۱۴۰۰ کل کشور ذکر نشده است.
ثالثاً، به موجب ماده ۱۳۲ لایحه قانونی اصلاح قسمتی از قانون تجارت مصوب سال ۱۳۴۷: «مدیرعامل شرکت و اعضای هیأت مدیره به استثنای اشخاص حقوقی حق ندارند هیچ گونه وام یا اعتبار از شرکت تحصیل نمایند و شرکت نمی‌تواند دیون آنان را تضمین یا تعهد کند…»
بنابراین با توجه به اینکه تبصره ۴ ماده ۱۱ ضوابط اجرایی بودجه سال های ۱۳۹۹ و ۱۴۰۰ از نظر حقوقی نمی‌تواند متضمن حکمی جدا و فراتر از حکم مقرر در ماده ۱۱ ضوابط اجرایی بودجه باشد و آنچه در ماده ۱۱ دستورالعمل مذکور آمده ناظر به کمک‌های رفاهی است که مفهوماً با اعطای تسهیلات و وام متفاوت است و قانون بودجه سنواتی نیز در سالیان فوق مجوزی برای اعطای تسهیلات و وام ندارد و قانونگذار نیز در ماده ۱۳۲ لایحه قانونی اصلاح قسمتی از قانون تجارت به عنوان قانون مرجع، مدیرعامل شرکت و اعضای هیأت مدیره را از تحصیل وام منع کرده است، در نتیجه اطلاق تبصره ۴ ماده ۱۱ ضوابط اجرایی قانون بودجه سال های ۱۳۹۹ و ۱۴۰۰ کل کشور و بندهای ۱ و ۶ دستورالعمل اعطای تسهیلات رفاهی به مدیرعامل، اعضای هیأت مدیره و کارکنان بانک ها، بیمه‌ها و شرکت‌های دولتی که ناظر به بهره‌مندی از تسهیلات پرداختی است، از آن جهت که مبنای پرداخت و اعطای تسهیلات به مدیرعامل و اعضای هیأت مدیره قرار می‌گیرد، خلاف قانون و خارج از حدود اختیار است و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال می‌شود.
این رای براساس ماده ۹۳ قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوب ۱۰/۲/۱۴۰۲) در رسیدگی و تصمیم‌گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است.
حکمتعلی مظفری- رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری