تعارض آراء برخی شعب دیوان عدالت اداری درخصوص مبنای محاسبه فوق‌العاده اشتغال خارج از کشور کارمندان آموزش و پرورش (رأی شماره ۱۵۵۳ مورخ ۱۳۹۷/۷/۳ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری)
شماره دادنامه : ۱۵۵۳
تاریخ دادنامه: ۱۳۹۷/۷/۳
شماره پرونده : ۲۰۰۲/۹۷
مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
اعلام‌کننده تعارض : تعدادی از مأموران اعزامی آموزش و پرورش به خارج از کشور
موضوع: اعلام تعارض در آراء صادر شده از شعب دیوان عدالت اداری
گردش کار : در خصوص دادخواستهای مشابه کارکنان وزارت آموزش و پرورش به‌خواسته الزام به پرداخت مابه‌التفاوت فوق‌العاده اشتغال خارج از کشور بر اساس نرخ تسعیر یورو در روز پیدایش و رواج آن آراء قطعی متعارض زیر از سوی شعب دیوان عدالت اداری صادر شده است، بدین نحو که در آراء به رد شکایت، ملاک قرار گرفتن نرخ تسعیر ارز در تاریخ پیدایش یورو برای محاسبه فوق‌العاده اشتغال خارج از کشور کارکنان مغایر قانون تشخیص داده نشده و رأی به رد شکایت صادر گردیده است و در مقابل در آراء به ورود شکایت با این استدلال که در محاسبه فوق‌العاده اشتغال خارج از کشور کارکنان وزارت آموزش و پرورش لازم است نرخ تسعیر یورو در تاریخ پیدایش و رواج آن ملاک عمل قرار گیرد رأی صادر شده است.
گردش کار پرونده ها و مشروح آراء به قرار زیر است:
الف: شعبه ۳ بدوی دیـوان عـدالت اداری در رسیـدگی بـه پرونده‌های شماره ۹۴۰۹۹۸۰۹۰۰۳۰۱۲۵۳۹۴۰۹۹۸۰۹۰۰۳۰۲۰۶۱ با موضوع دادخواست آقایان محمدرضا حاذق و محمد امیدی به طرفیت وزارت آموزش و پرورش و به خواسته الزام به پرداخت فوق‌العاده اشتغال خارج از کشور بر اساس نرخ تسعیر یورو در روز پیدایش و رواج آن به موجب دادنامه‌های شماره ۹۵۰۹۹۷۰۹۰۰۳۰۱۰۸۲ـ۱۳۹۵/۴/۱، ۹۵۰۹۹۷۰۹۰۰۳۰۲۲۴۵ ـ ۱۳۹۵/۱۰/۵ به شرح زیر رأی صادر کرده است:
نظر به اینکه نخست محل مأموریت شاکی جزو ۱۹ کشور اروپایی نبوده است تا به‌تبع آن امکان پرداخت حقوق ارزی بر مبنای نرخ مورد ادعا (یورو) متصور باشد. دو دیگر مبنای پرداخت فوق‌العاده اشتغال خارج از کشور ماده ۴ آیین‌نامه فوق‌العاده اشتغال خارج از کشور مستخدمان دولت موضوع بند ج ماده ۳۸ قانون استخدام کشوری می‌باشد و الزامی به پرداخت با نرخ ارز تسعیر روز پیدایش و رواج وجود ندارد. سه دیگر براساس تبصره ذیل ماده ۳ مصوبه شماره ۲۳۷۸۱/ت۳۱۴۲۷ ـ ۱۳۸۴/۴/۱۲ هیأت وزیران برای ارزهایی که پس از تاریخ یادشده به وجود آمده‌اند ملاک محاسبه نسبت به آن با یکی از ارزهای معتبر در زمان پیدایش و رواج براساس اعلام بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران می‌باشدکه بانک مرکزی نیز طی نامه شماره ۹۵/۵۵۶۴۶ ـ ۱۳۹۵/۲/۲۴ برابری دو واحد ارزی یورو و دلار در دو زمان پیدایش و رواج را اعلام نموده است لذا شکایت شاکی را غیروارد تشخیص و مستندا به مواد ۱۰ و ۱۱ و ۶۵ قانون تشکیلات و آین دادرسی دیوان عدالت اداری حکم به رد شکایت شاکی صادر و اعلام می‌نماید. رأی صادر شده ظرف مهلت ۲۰ روز از تاریخ ابلاغ قابل اعتراض در محاکم تجدیدنظر دیوان عدالت اداری می‌باشد .
در اثر تجدیدنظرخواهی از رأی شماره ۹۵۰۹۹۷۰۹۰۰۳۰۱۰۸۲ ـ ۱۳۹۵/۴/۱ شعبه ۲۸ تجدیدنظر دیوان عدالت اداری به موجب دادنامه شماره ۹۶۰۹۹۷۰۹۵۶۳۰۴۱۳۹ ـ ۱۳۹۶/۱۱/۱۰ با استدلال زیر رأی مذکور را نقض می‌کند:
با توجه به اوراق و محتویات پرونده نظربه اینکه برابر بند ۵ مصوبه شماره ۲۳۷۸۱/ت۳۱۴۲۷ ـ ۱۳۸۴/۴/۲۱ هیأت وزیران که به عنوان تبصره ب ماده ۳ آیین‌نامه فوق‌العاده اشتغال خارج از کشور مستخدمان دولت جمهوری اسلامی ایران در خصوص مأمور ثابت به مصوبه شماره ۲۹۹۲۰ ـ ۱۳۷۱/۱۰/۹ هیأت وزیران اضافه شده، نرخ تسعیر در روز پیدایش و رواج ملاک محاسبه و پرداخت فوق‌العاده اشتغال کارکنان ثابت در خارج از کشور می‌باشد و استعمال دو لفظ پیدایش و رواج در مصوبه مذکور مبین این است که اعمال نرخ تسعیر به نرخ روز پیدایش موافق حکم مصوبه نمی باشد بلکه استعمال دو لفظ در عبارت مصوبه ظهور در این دارد که می‌بایستی نرخ پیدایش و رواج توأماً مورد ملاک قرار گیرد. کما اینکه مدارک و استعلامات ارائه شده توسط تجدیدنظرخواه در مرحله شکایت بدوی و تجدیدنظر از جمله پاسخ معاونت حقوقی رئیس جمهور در پاسخ به استعلام مورخ ۱۳۸۶/۴/۲ وزارت امور خارجه (صفحات ۴ و ۵ پرونده) و نیز روش عملی وزارت امور خارجه برای کارکنان ثابت اعزامی.براساس نرخ زمان پیدایش ارز بوده و با توجه به مصوبه شماره ۱۲۳۱۱/ت۱۹۳۹۹هـ ـ۱۳۸۰/۳/۲۶ هیأت وزیران نحوه مأموریت کارکنان اعزامی دستگاههای دولتی به خارج از کشور بایستی براساس قانون مقررات تشکیلاتی، استخدامی، مالی و انضباطی وزارت امور خارجه انجام گیرد. از طرفی بانک مرکزی طبق نامه شماره ۹۴/۲۱۱۲۶۳ ـ ۱۳۹۴/۷/۲۹ تاریخ پیدایش یورو مورخ ۲۰۰۲/۱/۱ میلادی بوده که در آن تاریخ نرخ تسعیر ارز یورو برابر ۶۰/۰۵ ریال بوده است. همچنین آنچه تجدیدنظرخوانده به عنوان استعلام از بانک مرکزی ارائه نموده صراحت اعلام نرخ تسعیر یورو براساس روز و رواج ندارد بلکه نامه مورخ ۱۳۹۴/۷/۲۹ است که نرخ تسعیر را براساس تاریخ رواج بیان می‌کند. نقض نامه اخیرالذکر هم ناظر به اعلام نرخ تسعیر یورو به میزان ۶۰/۰۵ ریال در دوره زمانی مأموریت تجدیدنظرخواه است که قاعدتاً بایستی ملاک محاسبه برای فوق‌العاده مأموریت وی قرار گیرد. در نتیجه با پذیرش تجدیدنظرخواهی تجدیدنظرخواه به تجویز ماده ۷۱ قانون تشکیلات و آئین دادرسی دیوان عدالت اداری ضمن نقض دادنامه شماره ۱۰۸۲ ـ ۱۳۹۵/۴/۱ صادره از شعبه سوم بدوی حکم به ورود شکایت مطروحه و الزام خوانده به محاسبه فوق‌العاده خارج از کشور براساس نرخ رواج و پیدایش به صورت توأم صادر و اعلام می‌گردد. این رأی قطعی است.
ب: شعبه اول بدوی دیوان عدالت اداری در رسیدگی به پرونده‌های شماره ۹۴۰۹۹۸۰۹۰۰۱۰۱۶۷۰ ، ۹۴۰۹۹۸۰۹۰۰۱۰۱۴۶۲ و ۹۴۰۹۹۸۰۹۰۰۱۰۱۶۶۹ با موضوع دادخواستهای آقایان داود کریمی‌علویجه ئی، محمد رضایی و محمود برزگر به طرفیت وزارت آموزش و پرورش و به خواسته الزام به پرداخت مابه‌التفاوت فوق‌العاده اشتغال خارج از کشور بر اساس نرخ تسعیر یورو در روز پیدایش و رواج آن به موجب دادنامه‌های شماره ۹۵۰۹۹۷۰۹۰۰۱۰۰۶۰۶ ـ ۱۳۹۵/۳/۱۹، ۹۵۰۹۹۷۰۹۰۰۱۰۰۸۹۶ ـ ۱۳۹۵/۵/۳ و ۹۵۰۹۹۷۰۹۰۰۱۰۰۶۰۴ ـ ۱۳۹۵/۳/۱۹ به شرح زیر رأی صادر کرده است:
با توجه به توضیحات مکتوب طرف شکایت بشرح لایحه دفاعیه واصله و با عنایت به مفاد سایر محتویات پرونده بالاخص مفاد جوابیه واصله که دلالت بر صحت اقدامات و تصمیمات مشتکی‌عنه داشته و بر همین اساس چون تخلفی از قوانین و مقررات ذیربط در این مورد مشهود نیست و ایراد موجهی از سوی شاکی به عملکرد آن مرجع وارد نگردیده است و خواسته مطروحه فوق‌الذکر بنا بر کیفیت موجود قابلیت تحقق را ندارد و الزام طرف شکایت به اجابت خواسته مزبور فاقد مبنای قانونی است، بنابراین به استناد مواد ۱۰، ۵۸ قانون دیوان عدالت اداری مصوب ۱۳۹۲ حکم به رد شکایت صادر و اعلام می‌گردد، این رأی وفق ماده ۶۵ قانون اخیرالذکر ظرف ۲۰ روز پس از ابلاغ قابل تجدیدنظرخواهی در شعب تجدیدنظر دیوان است.
در اثر تجدیدنظرخواهی از رأی شماره ۶۰۶ ـ ۱۳۹۵/۳/۱۹، شعبه ۱۴ تجدیدنظر دیوان عدالت اداری به موجب دادنامه شماره ۹۶۰۹۹۷۰۹۵۶۴۰۰۹۴۴ ـ ۱۳۹۶/۵/۱ رأی مذکور را تأیید کرده است.
همچنین در اثر تجدیدنظرخواهی از رأی شماره ۶۰۴ ـ ۱۳۹۵/۳/۱۹، شعبه ۲۹ تجدیدنظر دیوان عدالت اداری، به موجب دادنامه شماره ۹۷۰۹۹۷۰۹۵۹۹۰۱۳۰۵ ـ ۱۳۹۷/۴/۶ رأی مذکور را تأیید کرده است.
ج: شعبـه ۴۱ بـدوی دیـوان عـدالت اداری در رسیـدگی بـه پـرونده شمـاره ۹۴۰۹۹۸۰۹۰۴۱۰۱۸۴۱ با موضوع دادخواست آقای عبدالعلی کنعانی و خانم مهین ابراهیمی و به طرفیت وزارت آموزش و پرورش و به خواسته الزام به پرداخت فوق‌العاده اشتغال خارج از کشور و بر اساس نرخ تسعیر یورو در روز پیدایش و رواج آن به موجب دادنامه شماره ۹۶۰۹۹۷۰۹۰۴۱۰۱۰۱۵ ـ ۱۳۹۶/۷/۱۵ به شرح زیر رأی صادر کرده است:
با توجه به بررسی اوراق و محتویات پرونده و لایحه جوابیه مطابق تبصره ذیل ماده ۳ (بند ۵) مصوبه شماره ۲۳۷۸۱/ت۳۱۴۲۷ ـ ۱۳۸۴/۴/۲۱ هیأت وزیران برای ارزهایی که پس از تاریخ یاد شده به وجود آمده‌اند ملاک محاسبه، نسبت آن با یکی از ارزهای معتبر در زمان پیدایش و رواج بر اساس اعلام بانک مرکزی جمهوری اسلامی می‌باشد. تاریخ اجرای این تبصره برای ارزهای به وجود آمده تاریخ ابلاغ این تصویب‌نامه می‌باشد. با عنایت به اینکه تبصره یاد شده صراحتاً نرخ تغییر زمان پیدایش و رواج را توامان ملاک محاسبه و پرداخت فوق‌العاده اشتغال خارج از کشور بیان داشته و معاونت حقوقی ریاست جمهوری نیز در پاسخ استعلام صورت گرفته توسط وزارت امور خارجه در خصوص موضوع صرف پیدایش یا معرفی ارز جدید را کافی برای ملاک محاسبه ندانسته و پیدایش و رواج را تواماً مبنای محاسبه اعلام نموده است بنابراین شکایت آقای عبدالعلی کنعانی در این خصوص موجه تشخیص و حکم به ورود آن صادر می‌گردد ولیکن نظر به اینکه خانم مهین ابراهیمی اساساً جزء نیروهای قبولی و اصلی اعزام به خارج نبوده و صرفاً در تبعیت از همسر خود اعزام گردیده است فلذا پرداخت فوق‌العاده اشتغال خارج از کشور به نامبرده فاقد توجیه قانونی است. بنابراین شکایت مطروحه غیرموجه تشخیص و حکم به رد آن صادر می‌گردد. رأی صادره ظرف ۲۰ روز پس از ابلاغ قابل اعتراض در شعب تجدیدنظر دیوان عدالت اداری می‌باشد.
در اثر تجدیدنظرخواهی خانم مهین ابراهیمی از رأی شماره ۹۶۰۹۹۷۰۹۰۴۱۰۱۰۱۵ ـ ۱۳۹۶/۷/۱۵، شعبه ۱۳ تجدیدنظر دیـوان عدالت اداری، بـه موجب دادنامه شمـاره ۹۷۰۹۹۷۰۹۵۶۳۰۱۵۶۶ ـ ۱۳۹۷/۵/۸ رأی مذکور را تأیید کرده است.
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۳۹۷/۷/۳ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.
رأی هیأت عمومی
الف: تعارض در آراء محرز است.
ب: مطابق بند ت ماده ۳۹ قانون استخدام کشوری پرداخت فوق‌العاده اشتغال خارج از کشور مقرر شده است و هیأت وزیران در راستای اختیار حاصل از ماده ۴۲ قانون مذکور و تجویز ماده ۷ قانون نظام هماهنگ پرداخت کارکنان دولت به موجب تصویب‌نامه شماره ۲۹۹۲۰ت۴۶۱هـ ـ ۱۳۷۱/۹/۲۲ آیین‌نامه فوق‌العاده اشتغال خارج از کشور مستخدمان دولت (مأموران ثابت) را تصویب کرده است که برابر ماده ۲ آیین‌نامه مذکور مقرر شده « میزان ریالی فوق‌العاده اشتغال خارج از کشور مستخدمان دولت جمهوری اسلامی ایران (مأموران ثابت) طبق جدولهای شماره دو و سه پیوست (آیین‌نامه) تعیین می‌شود و به نرخ رسمی بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران تسعیر و پرداخت خواهد شد .» و در ماده ۳ آن مقرر گردیده « مأخذ محاسبه ارز فوق‌العاده اشتغال خارج از کشور، نـرخ رسمی برابری ارزهـای خارجی مورد حواله به ریال در تاریخ ۱۳۷۰/۱۲/۲۸ می‌باشد.. .». هیأت وزیران مطابق تصویب‌نامه شماره ۲۳۷۸۱ت۳۱۴۲۷هـ ـ ۱۳۸۴/۴/۲۱، یک تبصره به ماده ۳ آیین‌نامه مذکور به این شرح افزوده است « تبصره: برای ارزهایی که پس از تاریخ یاد شده به وجود آمده اند، ملاک محاسبه، نسبت آن با یکی از ارزهـای معتبر در زمـان پیدایش و رواج بر اساس اعلام بانک مـرکزی جمهوری اسلامی می‌باشد. تاریخ اجرای این تبصره برای ارزهای به وجود آمده تاریخ ابلاغ این تصویب‌نامه خواهد بود .» با عنایت به مقررات مذکور:
اولاً: از آنجا که وزارت آموزش و پرورش مبنای محاسباتی و پرداخت فوق‌العاده اشتغال خارج از کشور کارکنان خود در عمده کشورهای محل مأموریت از جمله در خصوص شکات را پس از تصویب‌نامه سال ۱۳۸۴ هیأت وزیران ارز «یورو» تعیین کرده است در نتیجه باید به لوازم آن از جمله برابری نرخ تسعیر آن با ریال به موجب تبصره ماده ۳ اصلاحی تصویب‌نامه ملتزم باشد.
ثانیاً: به موجب استعلام رسمی از بانک مرکزی، ارز یورو در تاریخ ۱۹۹۹/۱/۲ میلادی (۱۳۷۷/۱۰/۱۱) پیدایش شده لیکن تاریخ رواج آن ۲۰۰۲/۱/۲ میلادی (۱۳۸۰/۱۰/۱۱) بوده است، لذا مشمول تصویب‌نامه شماره ۲۳۷۸۱ت۳۱۴۲۷هـ ـ ۱۳۸۴/۴/۲۱ دولت بوده و در صورت محاسبه و پرداخت فوق‌العاده اشتغال خارج از کشور کارکنان با یورو تاریخ پیدایش به تنهایی نمی تواند ملاک نرخ تسعیر واقع شود بلکه تاریخ پیدایش و رواج ملاک محاسبه نرخ تسعیر یورو می‌باشد و چنانچه صرفاً تاریخ « پیدایش » را ملاک قرار دهیم در این صورت ذکر کلمه « رواج » در متن تبصره الحاقی زائد و بی‌معنی خواهد بود که با فرض حکمت قانونگذار و قاعده «الجمع مهما امکن اولی من الطرح» منافات دارد و در نتیجه باید توأمان مدنظر قرار گیرد.
ثالثاً: وزارت آموزش و پرورش نیز از سال ۱۳۹۵ به بعد نرخ تسعیر یورو بر مبنای تاریخ رواج آن را مبنای محاسبه قرار داده و عدم لحاظ آن در محاسبه فوق‌العاده اشتغال خارج از کشور کارمندان آموزش و پرورش طی سالهای ۱۳۸۴ تا ۱۳۹۵ علاوه بر آن که خلاف مقررات می‌باشد موجد تبعیض است. رابعاً: آنچه در ماده ۳ آیین‌نامه مذکور مقرر شده محاسبه ارز فوق‌العاده اشتغال خارج از کشور، بر اساس نرخ رسمی برابری ارزهای خارجی مورد حواله می‌باشد و نه پول کشور محل اشتغال کارمند و ماده۴ آیین‌نامه نیز موید همین امر است و کشور محل مأموریت هیچ گونه تاثیری بـر محاسبه فوق‌العاده اشتغال بـر مبنـای یکی از ارزهای رسمی موردتأیید بانک مرکزی ندارد،
بنابراین محاسبه فوق‌العاده اشتغال خارج از کشور شاکیان بر مبنای ارز یورو که طی سالهای ۱۳۸۴ الی ۱۳۹۵ از طرف آموزش و پرورش در مأموریت ثابت خارج از کشور بوده‌اند به نرخ تسعیر یورو در تاریخ پیدایش و رواج آن (۲۰۰۲/۱/۱ میلادی) صحیح است و شاکیان مذکور مستحق دریافت مابه‌التفاوت ریالی نرخ رسمی یورو هستند و آراء صادر شده مبنی بر وارد دانستن شکایت در حدی که متضمن این معناست موافق مقررات تشخیص داده شد. این رأی به استناد بند ۲ ماده ۱۲ و ماده ۸۹ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ برای شعب دیوان عدالت اداری و سایر مراجع اداری مربوط در موارد مشابه لازم الاتباع است.
رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدکاظم بهرامی