آسیب شناسی قراردادهای دولتی مناقصات و مدیریت حقوقی آنها

تقریرات دکتر حسن مزارعی در سومین دوره حقوقی کارشناسان و مدیران حقوقی دستگاه های اجرایی برگزار شده از سوی معاونت حقوقی ریاست جمهوری

بررسی 136 قرارداد دولتی نشان داده است که 54% آنها دارای ایراداتی در زمان انعقاد قرارداد بوده و 27% آنها دچار اجرای ناقص، یعنی در مرحله بهره برداری بوده اند و تنها 16% آنها فاقد اشکال می باشند. بنابراین، شناخت ایرادات عمومی قراردادها (الف) و سپس مدیریت حقوقی آنها (ب) برای پیشگیری از آن لازم است.

الف: ایرادات عمومی قراردادها

1- ارزیابی اولیه در پیمان ها

در صورتی که برآوردهای اولیه به صورت ناقص صورت گیرد، باعث می شود قراردادها به سمت فسخ پیش برود. در اینگونه موارد عموماً ناتوانی پیمانکار از سوی کارفرما بهانه می شود در حالی که مشکل از جای دیگری بوده است.

2- عدم تخصیص اعتبار صحیح

3- انتخاب نادرست قالب های قرارداد: یعنی قرارداد تنظیمی با موضوع آن تناسبی ندارد.

4- ایرادات مربوط به آگهی های مناقصه و اسناد مناقصه

به عنوان مثال، استانداردها و کیفیت کالاها و خدمات و شیوه های انجام کار به دقت تشریح نشده باشد. این کار باعث می شود هم کار به خوبی انجام نگیرد و هم احتمال تبانی به وجود آید.

5- تعارض میان اسناد مناقصه و قرارداد

این در جایی است که به عنوان مثال، قیمت ها یا استانداردهایی که در قرارداد گنجانیده شده است بالاتر از قیمت ها و استانداردهای مندرج در اسناد مناقصه باشد. در این جا پیمانکار مدعی می شود که قیمت های خود را بر آن اساس داده است و در حال حاضر دارد هزینه های بیشتری به او تحمیل می شود.

6- عدم پیش بینی مقررات یا قواعد مرتبط با تغییرات احتمالی مانند تغییر قوانین و آیین نامه ها: به عنوان مثال، در جایی که عوارض جدیدی پیش بینی شود یا تغییر و نوسان نرخ ارز و افزایش قیمت ها و اعمال تحریم ها صورت گیرد.

نکته: در کشور ما تحریم جزو فورس ماژور تلقی نمی شود؛ زیرا غیرقابل پیش بینی نیست.

7- عدم اهمیت به اراده بخش خصوصی: در فرآیند طراحی قراردادها هیچ اهمیتی به اراده بخش خصوصی داده نمی شود به بیان دیگر، راه چانه زنی مسدود است. در حالی که تیم بخش خصوصی می تواند در برآوردهای صحیح اولیه و ... کمک کند. امری که همواره مورد اعتراض بخش خصوصی است.

8- عدم دقت کافی در احراز صلاحیت پیمانکاران

در خصوص احراز صلاحیت پیمانکاران، معیارهایی در قوانین و مقررات از جمله دستورالعمل های معاونت برنامه ریزی و نظارت راهبردی رییس جمهور (سازمان مدیریت و برنامه ریزی سابق) وجود دارد. با وجودی که در این دستورالعمل ها، ارائه گواهی حسن انجام کار، گواهی فنی و گواهی مالی پیش بینی شده است، اما دیده می شود برخی شرکت ها با استفاده از رزومه های صوری، رتبه های بالا را به دست می آورند و یا شرکت هایی مانند شرکت های دولتی، به دلیل داشتن رانت های خود، راحت تر رتبه بگیرند. بنابراین، علاوه بر مقررات فوق، توجه به «مدیریت حقوقی قراردادها» نیز ضروری است اما مشکل آنجاست که در این نوع مدیریت، معیارهای منقّحی وجود ندارد.

9- بروز اضافه کاری در خلال کار: به طور معمول، در خلال کار، کارهای جنبی و فرعی مختلفی به وجود می آید که جزویی از کار نیستند و عموماً به دلیل عدم ارزیابی صحیح اولیه بروز می کنند. در این موارد، کارفرما می گوید این کارها را به عنوان اضافه کاری انجام بده. اما این خطر وجود دارد که مدیران بعدی زیر بار چنین اموری نروند. همچنین، ممکن است مجموع مبلغ این اضافه کاری ها از مبلغ اصلی بیشتر شود.

10- کمبود نقدینگی و عدم پرداخت به پیمانکاران

همواره دولت انتظار دارد که پیمانکار کارهایش را به درستی و بدون تأخیر به انجام برساند. اما معمولاً پرداختی های دولت به درستی انجام نمی گیرد. یک راهکار در این خصوص می تواند از طریق گشایش LC داخلی یا اعطای وام و... باشد، اما هنوز چنین اموری دیده نشده است.

11- مجزا بودن بخش خرید و بخش مهندسی و اجرا

به طور کلی، نارسایی اعتبارات دلیل تأخیر %48 پروژه هاست. این جدایی باعث می شود که بخش خرید به عللی از جمله تأمین نشدن اعتبار، کالاها یا مواد اولیه را به موقع تحویل ندهد. همچنین، بخش مهندسی نیز با این تأخیر، معطل مانده و هزینه های بسیاری از جمله نیروی انسانی را متحمل گردد. این تأخیرهای پی در پی نیز باعث می شود بخش مهندسی برای تحویل به موقع کار، تعجیل کرده و کیفیت پایین آید.

12- مرحله نظارت بر پروژه ها:

اولاً، در کشور ما، اغلب دستگاه نظارت مستقل از کارفرما نیست و نمی تواند بی طرف نظر بدهد و موجب بی اعتمادی پیمانکار به این ناظر بوده و معمولاً در مرحله حل و فصل، حاضر به تبعیت از نظر او نیست؛ ثانیاً، در مقررات ما ناظر اختیارات گسترده ای دارد و بنابراین باعث می شود که پیمانکاران به اموری همچون اعطای رشوه تن دهند. ثالثاً، علی الاصول، تخصص ناظران باید بیشتر از مجریان کار باشد؛ که در کشور ما این امر بالعکس اتفاق می افتد. در نتیجه، به دلیل گرفتن ایرادهای نابجا از سوی ناظران، موجبات اخلال در کار فراهم می شود. گاهی نیز، نظارت های خارج از سازمان باعث اخلال در کار می شود (ایراد دستگاه های نظارتی دولتی). خامساً، در کشور ما همچنان مرز میان دخالت و نظارت مشخص نیست. (نظارت استطلاعی و یا نظارت استصوابی)

راهکاری که در این رابطه پیشنهاد می شود این است که سازمان های بزرگ سیستم نظارتی مستقلی بر پیمان ها داشته باشند که در درون سازمان بر عملکرد ناظرین هم نظارت داشته باشند.

13- فسخ ناموجه پیمان ها:

فسخ پیمان موجب ضرر پیمانکار و کارفرما می شود. برای پیشگیری از این گونه فسخ ها باید قسمت های حقوقی پیمان را تقویت کرد.