ابطال مصوبه پاداش ارفاقی در زمان بازنشستگی به کارکنان شهرداری
ابطال مصوبه پرداخت پاداش ارفاقی در زمان بازنشستگی به کارکنان شهرداری (دادنامه شماره 489 مورخ 3/4/1399 هیئت عمومی دیوان عدالت اداری)
شماره دادنامه : 486
تاریخ دادنامه: 3؍4؍1399
شماره پرونده: 9803632
مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: سازمان بازرسی کل کشور
موضوع شکایت و خواسته: ابطال مصوبه جلسه مورخ 13؍12؍1396 شورای اسلامی شهر اصفهان در خصوص پرداخت پاداش ارفاقی در زمان بازنشستگی به کارکنان شهرداری
گردش کار: سرپرست معاونت حقوقی و نظارت همگانی سازمان بازرسی کل کشور به موجب شکایت نامه شماره 228856؍300-19؍9؍1398 اعلام کرده است که:
” شورای اسلامی شهر اصفهان به موجب مصوبه جلسه مورخ 13؍12؍1396 پرداخت پاداش ارفاقی (علاوه بر پاداش قانونی به کارکنان شهرداری که بازنشسته می شوند) را تصویب نموده است، در حالی که وظایف و اختیارات شورای اسلامی شهر در بندهای ماده 71 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال 1375 با اصلاحات بعدی) مشخص گردیده و تعیین پاداش از جمله وظایف و اختیارات شورای اسلامی شهر نمی باشد. ضمن آن که هیأت عمومی دیوان عدالت اداری نیز در موارد مشابه مصوبه شورای اسلامی شهر کمالشهر را به موجب دادنامه شماره 1217-14؍11؍1396 ابطال نموده است. بنا به مراتب، مصوبه جلسه مورخ 13؍12؍1396 شورای اسلامی شهر اصفهان مبنی بر پرداخت پاداش ارفاقی در زمان بازنشستگی، خارج از حدود اختیارات شورای مذکور تشخیص و ابطال آن (به صورت فوق العاده و خارج از نوبت) در هیأت عمومی دیوان عدالت اداری (با لحاظ نمودن ماده 13 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری) مورد درخواست می باشد. مزید امتنان است دستور فرمایید از نتیجه اقدام و تصمیم متخذه این سازمان را مطلع نمایند. ”
متن مقرره مورد شکایت به قرار زیر است:
” جناب آقای دکتر قدرت اله نوروزی- شهردار محترم اصفهان
موضوع: مصوبه شورای اسلامی
با سلام و احترام، لایحه شماره 8617؍96؍س-9؍11؍1396 در خصوص ایجاد انگیزه های تشویقی جهت بازنشستگی به موقع کارکنان و کاهش هزینه های جاری از طریق تعدیل پرسنل دارای سابقه کار بالا حاکی از پیشنهاد پرداخت پاداش ارفاقی علاوه بر پاداش قانونی به کارکنانی که به افتخار بازنشستگی نائل می گردند در جلسات کمیسیون امور اقتصادی، حقوقی و گردشگری، منتهی به جلسه علنی مورخ 13؍12؍1396 مورد بررسی قرار گرفت و متن لایحه پیشنهادی به شرح ذیل به تصویب رسید:
ماده1: کارمندان با نوع استخدام رسمی، ثابت کشوری و قرارداد موقت مشابه اقلام پرداختی به کارمندان ثابت تأمین اجتماعی
تبصره1: کارمندانی که 30 سال و بالاتر سابقه خدمت دارند صرفاً تا مدت سه ماه از زمان قانونی شدن اجرای این مصوبه می توانند از پاداش فوق بهره مند شوند و پس از مدت مذکور فقط پاداش قانونی به ایشان تعلق خواهد گرفت.
ماده2 : کارکنان با نوع استخدام کارگری
علاوه بر دریافت پاداش قانونی به ازای هر سال سابقه خدمت کلیه اقلام مشمول کسور بازنشستگی، به جز تعطیل کاری، نوبت کاری، مزد شغل و سنوات را دریافت می نمایند.
تبصره1 : در صورت سابقه بیمه پردازی به ازای:
الف- 30 سال سابقه بیمه پردازی 100% اقلام فوق
ب- 31 سال سابقه بیمه پردازی 70% اقلام فوق
ج- 32 سال سابقه بیمه پردازی 50% اقلام فوق
د- 33 سال سابقه بیمه پردازی 20% اقلام فوق
پرداخت شود و سابقه 34 سال و بالاتر پاداش ارفاقی دریافت نخواهند نمود.
تبصره2: کارگرانی که واجد شرایط بازنشستگی هستند در صورتی که تا پایان اسفند ماه سال جاری نسبت به بازنشستگی خود اقدام نمایند مطابق بند (الف) و تا سقف 30 ماه پاداش ارفاقی به ایشان پرداخت می گردد و از تاریخ 1؍1؍1397 بر اساس لیست بیمه پردازی تابع یکی از بندهای ماده 2 می گردند.
تبصره3: 100% مبلغ محاسبه شده توسط تأمین اجتماعی بابت خدمت روز مزد و یا خدمت نظام وظیفه کارکنانی که پس از پرداخت مبالغ فوق واجد شرایط بازنشستگی می گردند توسط شهرداری پرداخت شود.
مراتب جهت صدور دستور انجام اقدامات قانونی بعدی اعلام می گردد. ”
در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس شورای اسلامی شهر اصفهان به موجب لایحه شماره 1272؍2؍28-15؍12؍1398 توضیح داده است که:
” مصوبه شورای اسلامی شهر اصفهان مغایرتی با قوانین ومقررات نداشته و در حدود صلاحیت و اختیارات شورای اسلامی شهر به تصویب رسیده و ادعاهای مطروحه از سوی شاکی موجبی برای ابطال مصوبه نمی باشد. بدین شرح که مصوبه مورد اعتراض در راستای اجرای ماده 28 قانون برنامه ششم توسعه کشور و بند (الف) آن و همچنین در جهت اجرای مصوبات شورای عالی اداری، به منظور اصلاح ساختار نظام اداری و صرفه جویی در هزینه های جاری دستگاه های اجرایی مستنداً به ماده 23 آیین نامه مالی شهرداریها و بند 12 ماده 71 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران به تصویب رسیده است. با این توضیح که:
1- بنا بر ماده 28 قانون برنامه ششم توسعه کشور و بند (الف) آن در راستای اصلاح نظام اداری موضوع صرفه جویی در هزینه های عمومی کشور با تاکید بر تحول اساسی در ساختارها، منطقی سازی اندازه دولت و حذف دستگاه های موازی و غیر ضرور و هزینه های زاید، بایستی نسبت به کاهش حجم، اندازه و ساختار مجموع دستگاه های اجرایی به استثناء مدارس دولتی در طول اجرای قانون برنامه حداقل به میزان 15 درصد نسبت به وضع موجود اقدام گردد و در این خصوص همان طور که مستحضرید مطابق تعریف مندرج در ماده 5 قانون مدیریت خدمات کشوری و نظر به قانون احکام دائمی برنامه های توسعه کشور، شهرداریها به عنوان نهادهای عمومی غیر دولتی مشمول دستگاه های اجرایی مندرج در ماده 28 فوق الذکر می باشند. لذا با توجه به اطلاق بند مذکور، تنها استثناء مندرج در ماده 28 مدارس دولتی بوده و کلیه دستگاه های اجرایی مکلف به اجرای مفاد ماده مرقوم می باشند.
2- مطابق ماده 6 دستورالعمل ساماندهی نیروی انسانی دستگاه های اجرایی مصوب شورای عالی اداری: « دستگاه های اجرایی برای ساماندهی نیروهای اضافه بر نیاز رسمی، پیمانی و قراردادی خود حسب مورد و بر اساس قوانین و مقررات مربوطه مکلف به اعمال و اجرای روش های مندرج در ماده مرقوم از جمله بازنشستگی مستخدمان واجد شرایط بازنشستگی گردیده اند که در این خصوص تکلیف تعیین اعتبارات مربوط به اقدامات مندرج در ماده 6 یاد شده در تبصره ذیل آن مشخص گردیده است. به موجب تبصره فوق الذکر: « دستگاه های اجرایی به منظور ایجاد انگیزش برای اجرای این ماده می توانند از کلیه اختیارات انگیزشی از جمله اعتبارات رفاهی و تسهیلات اداری و نیز اختیارات ماده 77 قانون مدیریت خدمات کشوری استفاده نمایند.» لذا با توجه به مراتب موضوع بازنشستگی مستخدمان واجد شرایط به شکل یاد شده در قوانین و مقررات فوق مورد تصویب و تایید قرار گرفته و شورای اسلامی شهر اصفهان هیج گونه تعیین تکلیفی در خصوص بازنشستگی یا عدم بازنشستگی کارکنان ننموده و صرفاً در جهت اجرای مفاد مواد قانونی مرقوم، نسبت به تخصیص اعتبارات و تصویب بودجه مربوطه با توجه به اختیارات قانونی شورا مندرج در ماده 23 آیین نامه مالی شهرداری و بند 12 ماده 71 قانون شورا اقدام نموده و مصوبه حاضر را به تصویب رسانده است توضیحاً برابر ماده 23 آیین نامه مالی شهرداریها: « بودجه سالانه شهرداری عبارت است از یک برنامه جامع مالی که در آن کلیه خدمات، فعالیتها و اقداماتی که باید در طی سال مالی انجام شود همراه با برآورد مبلغ و میزان مخارج و درآمدهای لازم برای تامین هزینه انجام پیش بینی می شود و پس از تصویب انجمن شهر قابل اجرا است.» همچنین برابر بند 12 ماده 71 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران: « تصویب بودجه، اصلاح و متمم بودجه و تفریغ بودجه سالانه شهرداریها از جمله وظایف شورای اسلامی شهر می باشد.» بنابراین با توجه به اینکه:
اولاً: ساماندهی نیروی انسانی و تمهید مقدمات انگیزشی جهت این امر مورد تصویب قانونگذار و شورای عالی اداری قرار گرفته و در اجرای این تکالیف قانونی شورای اسلامی شهر اصفهان آیین نامه مورد اعتراض راتصویب کرده اند.
ثانیاً: شورای اسلامی شهر اصفهان صرفاً در خصوص میزان اعتبارات مورد نیاز و رقم انگیزشی برای جلب رضایت داوطلبان بازنشستگی اتخاذ تصمیم نموده است.
ثالثاً: تنها مرجع ذی صلاح قانونی جهت تصویب بودجه شهرداریها، شورا می باشد، لذا کلیه ادعاهای مطروحه در خصوص ایراد به صلاحیت شورا وارد نبوده و فاقد مبنای قانونی است.
3- برابر مبحث چهارم مصوبه شورای عالی اداری با موضوع برنامه جامع اصلاح ساختار نظام اداری مصوب 14؍6؍1397 که در راستای اجرای بند (الف) ماده 28 قانون برنامه ششم به تصویب رسیده، به منظور متناسب سازی حجم نیروی انسانی و چابک سازی دستگاه های اجرایی و همچنین کاهش هزینه های جاری، دستگاه های اجرایی مکلف به کاهش حداقل 12 درصد از مجموع کارکنان خود شده و از جمله اقدامات اساسی پیش بینی شده در مصوبه برای تحقق برنامه مدیریت سرمایه انسانی، برنامه ریزی و اجرای تعدیل نیروی انسانی دستگاه های اجرایی به جهت تحقق هدف موضوع بند (الف) ماده 28 فوق الذکر می باشد. در مانحن فیه مصوبه مورد اعتراض دقیقاً در راستای اجرای قوانین و مقررات یاد شده و به جهت کاهش حجم نیروی انسانی موجود در شهرداری و متعاقباً کاهش هزینه های جاری به تصویب رسیده و به هیچ عنوان موجبی برای ابطال آن وجود ندارد.
4- کلیه مراحل قانونی تایید و تصویب مصوبه مطابق قوانین و مقررات صورت پذیرفته است. با این توضیح که در خصوص موضوع مصوبه حاضر، هیأت حل اختلاف موضوع ماده 80 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران که متشکل از استاندار، عالی ترین مقام قضایی استان، دو نفر به انتخاب هیأت مرکزی حل اختلاف و رسیدگی به شکایات و یک نفر از اعضای شورای اسلامی شهر می باشد تشکیل گردیده و پس از بررسی همه جانبه موضوع، مصوبه مورد اعتراض توسط مراجع قانونی مذور مطابق با قوانین و مقررات تشخیص گردیده است. لازم به ذکر است با توجه به اینکه مطابق آیین نامه اجرایی ماده 80 قانون مرقوم مصوب 5؍7؍1396 وظیفه هیأت تطبیق (هیأت حل اختلاف) تطبیق مصوبات شوراهای اسلامی با قوانین می باشد و همچنین با توجه به تایید قانونی بودن مصوبه از سوی هیأت مزبور، لذا ایرادی به مصوبه وارد نیست.
5- رأی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری که مورد استناد شاکی قرار گرفته از بحث حاضر خروج موضوعی دارد و از نظر مبنایی متفاوت از مصوبه مورد اعتراض می باشد و قابلیت انطباق با مصوبه شورای اسلامی شهر اصفهان را ندارد. با این توضیح که مصوبه شورای اسلامی شهر کمال شهر که در رأی هیأت عمومی دیوان مورد ابطال قرار گرفته، متضمن پرداخت حق الجلسه به اعضای کمیسیونهای شهرداری بوده، حال آن که مصوبه شورای اسلامی شهر اصفهان در راستای سیاست عمومی دولت ( موضوع بند الف ماده 28 قانون برنامه ششم توسعه) و به منظور کاهش هزینه های جاری و دقیقاً در چارچوب اختیارات قانونی شورای اسلامی شهر به تصویب رسیده و اساساً ارتباطی با رأی هیأت عمومی و مصوبه شهر کمال شهر ندارد. بنابراین قیاس صورت گرفته از سوی شاکی قیاس مع الفارق بوده و به هیچ عنوان این امر قابلیت تسری به مصوبه مورد اعتراض را ندارد.
6- برابر بررسی های به عمل آمده، با اجرای مصوبه مذکور تاکنون بالغ بر 700 نفر نیرو که ضرورت تعدیل آنها امری اجتناب ناپذیر در جهت تحقق اهداف سازمانی بوده بازنشسته گردیده که ادامه خدمات ایشان قطعاً مستلزم تحمیل هزینه های جاری گزاف از جمله حقوق، مزایا، رفاهیات بیمه، عیدی و پاداش بر شهرداری بوده است. همچنین برابر جدول پیوست، با اجرای مصوبه مورد اعتراض به میزان 97 میلیارد تومان در شهرداری صرفه جویی گردیده است. لذا تصویب مصوبه علاوه بر آن که در جهت اجرای سیاست عمومی دولت و در راستای تکلیف قانونی این نهاد در اجرای قوانین و مقررات یاد شده بوده، از طرفی موجب کاهش هزینه های تحمیلی به شهرداری و کاهش حجم نیروی انسانی موجود شده است.
7- اصل بر ابطال مصوبات از زمان صدور رأی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری است و ابطال از تاریخ تصویب صرفاً در موارد استثنایی و آن هم در زمانی است که مصوبه برخلاف شرع به تصویب رسیده باشد در مانحن فیه همان طور که بیان شد مبنای مصوبه مورد اعتراض، قانون برنامه ششم توسعه کشور بوده که تشریفات قانونی تصویب آن از جهت مطابقت با شرع و قانون توسط شورای نگهبان رعایت و سپس به مرحله اجرا رسیده است، بنابراین و با توجه به اینکه مطابقت مبنای مصوبه با شرع و قانون مورد تایید شورای نگهبان قرار گرفته، مسلماً و به تبع آن مصوبه شورای اسلامی شهر اصفهان نیز که بر مبنای قانون یاد شده به تصویب رسیده، مطابق با شرع و قانون بوده و ایرادی در این خصوص وارد نمی باشد.
مضافاً با توجه به اینکه مراحل قانونی مصوبه طی شده و همان طور که بیان شد موضوع در جلسه هیأت تطبیق قانونی تشخیص گردیده و از طرفی شهرداریها مکلف به اجرای مصوبات شورای اسلامی شهر می باشند و با عنایت به اینکه بالغ بر 700 نفر از نیروهای شهرداری در راستای اجرای مصوبه مذکور بازنشسته و بر همین مبنا تسویه حساب نموده و از سیستم منفک گردیده اند، لذا ضمن اینکه امکان استرداد مبالغ مذکور وجود ندارد، با حقوق مکلف بـه استفاده کنندگان از مزایای مصوبـه مـورد اعتراض نیز مغایر است چون این دسته از اعضاء اعتراض به صـدور بخشنامه نداشته و با طیب خـاطر و رضایت از اختیارات آن استفاده کرده اند لـذا منطقی نیست بـه خـاطر اعتراض یک نفر حقوق قانونی دیگران نادیده گرفته شود. با عنایت به مطالب معنونه نظر به اینکه:
اولاً: اصل موضوع مصوبه شورای اسلامی شهر اصفهان در قوانین و مقررات از جمله بند (الف) ماده 28 قانون برنامه ششم توسعه و مصوبات شورای عالی اداری در خصوص اصلاح ساختار نظام اداری مورد تایید قرار گرفته و بدین ترتیب دارای مبنای قانونی می باشد.
ثانیاً: شورای اسلامی شهر هیچ گونه تعیین تکلیفی در خصوص بازنشستگی یا عدم بازنشستگی کارکنان شهرداری ننموده و صرفاً با توجه به اختیارات قانونی خود مندرج در آیین نامه مالی شهرداری و بند 12 ماده 71 قانون شورا نسبت به تخصیص اعتبارات لازم و رقم متعلقه اتخاذ تصمیم نموده است.
ثالثاً: با اجرای مصوبه مذکور تاکنون بالغ بر 700 نفر نیرو بازنشسته و به میزان 97 میلیارد تومان در هزینه های جاری شهرداری صرفه جویی گردیده که ادامه خدمت ایشان قطعاً مستلزم تحمیل هزینه های جاری گزاف از جمله حقوق، مزایا، رفاهیات، بیمه و غیره بر شهرداری بوده است.
رابعاً: رأی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری مورد استناد شاکی در خصوص پرداخت حق الجلسه به اعضای کمیسیونهای شهرداری از بحث مصوبه مورد اعتراض خروج موضوع داشته و به هیچ عنوان قابلیت تسری به آن را ندارد. تقاضای تأیید قانونی بودن مصوبه شورای اسلامی شهر اصفهان و رد شکایت مطروحه را دارد.”
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 3؍4؍1399 با حضور معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.
رأی هیأت عمومی
در فصل دهم قانون مدیریت خدمات کشوری و طبق قانون استخدام کشوری نحوه پرداخت حقوق و مزایا مشخص گردیده است. با توجه به اینکه در قوانین مذکور در خصوص پرداخت پاداش ارفاقی مستندی وجود ندارد موضوع مقرره مورد اعتراض غیرقانونی و خارج از اختیارات شورای اسلامی شهر است و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 88 و 13 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 از تاریخ تصویب ابطال می شود.
مرتضی علی اشراقی- معاون قضایی دیوان عدالت اداری