اظهارنظر کارشناسی مرکز پژوهش های مجلس درباره: «لایحه اصلاح بخشی از ساختار دولت» (تاریخ انتشار: 28/3/1397)
مقدمه
لایحه اصلاح ساختار دولت سه وزارتخانه را تحت تأثير قرار داده و از هركدام بخشي را منتزع مي كند (نك. جدول). اين دامنه از تغييرات، آثار و پيامدهاي قابل توجهي خواهد داشت؛ لذا ضروري است اطلاعات كافي براي تصميم گيري در اين خصوص در اختيار مجلس شوراي اسلامي گذاشته شود. در ادامه، به نكات اصلي كه در بررسي اين لایحه بايد مورد توجه قرار گيرند پرداخته مي شود.
جدول دستگاه هاي متأثر از لایحه اصلاح ساختار دولت
| ردیف | هدف | دستگاه های مرتبط | دستگاه های جدید |
| 1 | توسعه بازرگانی داخلی و خارجی در اقتصاد کشور |
وزارت صنعت، معدن و تجارت وزارت جهاد کشاورزی |
وزارت بازرگانی وزارت صنایع و معادن |
| 2 | تمرکز وظایف و ایجاد یکپارچگی و انسجام در حوزه راه و حمل و نقل | وزارت راه و شهرسازی |
وزارت راه و ترابری وزارت مسکن و شهرسازی |
| 3 | ساماندهی امور جوانان و هماهنگ سازی اقدامات مسئول در حوزه جوانان | وزارت ورزش و جوانان |
وزارت ورزش سازمان ملی جوانان |
تعداد دستگاه هاي افزوده شده: 3
ملاحظات اساسي
1 .ضرورت تعريف مسئله
تغييرات ساختاري سازمان ها و وزارتخانه ها و تغيير نام آنها به يكي از رويكردهاي متداول تصميم گيران در كشور تبديل شده است. آنچه كمتر به آن توجه شده، اين است كه چنين تغييراتي كه بعضاً با فاصله زماني كوتاه صورت مي گيرند، قرار است چه مسئله اي را حل كنند. هنگامي كه مسئله شناسايي و صورت بندي نشود، لزوم تغييرات ساختاري كمتر كاويده مي شود و مشکلات موجود به صورت عام به ساختار منتسب مي شود. بدين سان، به جاي مسئله يابي و تمركز بر آنچه مشكل ساز شده، اهدافي كلي و مبهم كه در هر حوزه سياستي مي توانند مطرح باشند، به عنوان هدف از تغييرات ساختاري بيان مي شوند؛ حال آنكه بيان اهداف كلي نمي تواند جايگزين صورت بندي مسئله باشد.
براي بررسي مفاد لایحه، لازم است روشن شود تغييرات پيشنهادي، براي كاستن از شدت برخي از مسائل عمومي دولت مانند ناهماهنگي ميان دستگاه ها پيشنهاد شده اند يا حل برخي از مشكلات وزارتخانه هاي مورد نظر را دنبال مي كنند؟ به عبارت ديگر، آيا لایحه صرفاً تجميعي از تغييرات موردي وزارتخانه هاست يا مسائل بنيادي تري را مدنظر دارد؟ در غياب پاسخي شفاف به اين سؤالات كه زمينه را براي واكاوي دقيقتر مسئله فراهم آورد، اصولاً مشخص نخواهد بود دولت و مجلس در چه مسيري قصد تصميم گيري دارند. اين نكته امكان ايجاد اجماع سياسي را كه از لوازم چنين اصلاحاتی است، بسيار كاهش مي دهد. به عبارت ديگر، تغييرات ساختاري مسئله اي فرعي است كه نيازمند روشن شدن اهداف و مأموريت هاي دستگاه هاي مدنظر و در لایه ای كلان تر نيازمند شفاف شدن نقش و كاركردي است كه دولت در راستاي پيشرفت كشور بر عهده دارد.
2. ضرورت توسعه راه حل ها و عدم اكتفا به تغييرات ساختاري
يكي از پرتعدادترين پيشنهادهايي كه در هر دوره مجلس شوراي اسلامی مطرح مي شود، تشكيل، تفكيك يا ادغام دستگاه هاست. مشكلاتي چون ضعف فرآيندهاي كارشناسي در نظام اداري كشور، كمبود شواهد و اطلاعات معتبر، شتابزدگي تصميم گيران براي دستيابي سريع به راه حل و جايگزيني ايده پراكني با راه حل يابي موجب شده «تغييرات ساختاریم همواره راه حلي آماده و سهل الوصول باشد. اين درحالي است كه تغييرات ساختاري تنها يكي از انواع راه حل هايي است كه در برابر مشكلات سياستي مي تواند طرح شود. چه بسا، تحليل لایه هاي مختلف مسئله، مشاوره با ذی مدخلان و مطلعان و انجام شماري از مطالعات بتواند راهكارهاي كارآمدتری عرضه كند.
در لایحه فعلي، تفكيك ساختارها راهكاري است كه براي توسعه و ايجاد يكپارچگي و انسجام در حوزه سياسـتي مربوطه ارائه شده است. اما نكته قابل تأمل آن است كه اين راهكار قبلاً به كار بسته شده و شواهدي براي مؤثر بـودن آن ارائه نشده است. در چنين شرايطي، رويكرد منطقي، توسعه و ارزيابي راه حل هاي بديل است و اصرار بر اتخاذ دوباره سياست شكست خورده جاي سؤال دارد.
3. ضرورت بيان مأموريت ها، وظايف و اختيارات
در لایحه فعلي، تغييرات قابل توجهي در ساختار دولت پيش بيني شده است؛ بی آنكه مأموريت ها، وظايف و اختيارات دستگاه های متأثر و تازه تأسيس به روشني بيان شود. به كارگيري اين الگوي قبلاً آزموده شده و شكست خورده كه دستگاه با وظايف قبل از ادغام كار مي كند، نشان مي دهد اشرافي بر مأموريت ها، وظايف و اختيارات دستگاه هاي متأثر از تغييرات پيشنهادي وجود ندارد. اين درحالي است كه مأموريت ها، وظايف و اختيارات مقدم بر ساختار است. به عبارت ديگر، پس از تعيين مأموريت ها، وظايف و اختيارات است كه ساختاري متناسب با آن طراحي مي شود.
4 . ضرورت پرهيز از بي ثباتي
در لایحه فعلي سه وزارتخانه تحت تأثير تغييرات ساختاري قرار مي گيرند بي آنكه مشخص باشد اين تغييرات به چه داليلني بايند صورت بگيرد. مأموريتها، وظايف و اختيارات دستگاههاي تازهتأسيس مبهم است و با رويكردي كلي، بناست هر بخش هر وظيفنه اي قبل از ادغام داشته انجام دهد. در چنين وضعيتي، تغييرات ساختاري پيشنهادي بيش از آن چه معمول است، زمان بر و هزينه بر خواهد بود و ايجاد بي ثباتي و نااطميناني خواهد كرد. به عنوان مثال در حوزه وزارت صنعت، معدن و تجارت در دهه هاي گذشنه تقريبا هر 5/7 سال يكبار تفكيك يا ادغام صورت گرفته است كه هركدام از اين تغييرات ساختاري حدود 2 تا 3 سال در فعاليت هاي دستگاه مربوطه خلل ايجاد مي كند. ازاينرو، ضروري است در بررسي مفيد بودن تفكيك هاي پيشنهادي هزينه و فايده هاي هر مورد به صورت جداگانه بررسي و مقايسه شود.
برهم زدن وضع موجود با اتكا به ايده هايي كه مورد بررسي كارشناسي قرار نگرفته، عملكرد فعلي را نيز مختل مي كند. بنابراين، لازم است پيش از هرگونه تصميمي، مطالعات پشتيبان لازم انجام و براي بررسي بيشتر به مجلس ارائه شود. انجام و ارائه اين مطالعات و اطمينان از كيفيت آنها، مي تواند به اتخاذ تصميمات باثبات تر و جلوگيري از اتلاف منابع كمك كند.
5. عدم تطابق با اسناد بالادستی و قانون برنامه ششم توسعه
بند «10» سياست هاي كلي نظام اداري بر چابك سازي، متناسب سازي و منطقي ساختن تشکیلات نظام اداري تأكيد دارد. همچنين بند «الف» ماده (28) قانون برنامه ششم توسعه مقرر مي دارد حجم، اندازه و ساختار دستگاه هاي اجرايي كشور در طول اجراي قانون برنامه، مي بايست حداقل به ميزان 15 درصد كاهش يابد. لایحه مذكور به دليل پيشنهاد ايجاد سه دستگاه جديد اولاً سياست هاي مرتبط با كوچك سازي دولت از قبيل كاهش پست هاي سازماني را مخدوش مي نمايد؛ ثانياً با برخي راهكارهاي اشاره شده در اين قانون از قبيل كاهش سطوح مديريت، كاهش پست هاي سازماني، انحلال و ادغام سازمان ها و مؤسسات و … تعارض دارد. لذا ضروري است راهكارهايي جهت تطابق اين اليحه با اسناد بالادستی و قوانين مرتبط در نظر گرفته شود.
جمع بندي
لایحه فعلي به دليل نامشخص بودن مسئله، اتكا به راه حل هاي ناكام قبلي، ابهام در اهداف، مأموريت ها، وظايف و اختيارات دستگاه هاي تازه تأسيس و نداشتن مطالعات پشتيبان كافي، بيش از هر چيز ناقص به نظر مي رسد. اصلاح ساختار دولت، هنگامي مي تواند مؤثر باشد كه مبتنيبر نقشه منسجمي از نقش ها و كاركردهاي آن باشد. ساختارها به خودي خود قادر به تحقق اهداف و برنامه ها نيستند و نقش ها، مديران، كاركنان، رويه ها، فرآيندها، هنجارها و ارزش هايي كه درون آنها جريان دارد از اهميت به مراتب بيشتري برخوردار است. بنابراين، توصيه مي شود پيش از بحث درباره ميزان مطلوبيت تغييرات پيشنهادي، از دولت خواسته شود نسبت به استرداد و تكميل لایحه، برطرف كردن ابهامات آن و ارائه نظرات كارشناسي پشتيبان اين لایحه اقدام كند. به علاوه در تكميل لایحه پيشنهاد مي شود ساير راه كارهاي اصلاح نظام اداري ازجمله تفكيك امور ملي و محلي (تمركززدايي)، تقويت نقش تنظيم گري (رگولاتوری) دولت، توجه به سرمايه انساني و مديريتي دستگاه ها، استفاده از سازوكارهاي حكمراني الكترونيكي و استفاده از ظرفيت هاي مردمي نيز بررسي و به كار گرفته شوند.