دکتر پوراصغری: صندوق های بازنشستگی چگونه بحران زده شدند؟
برنامه ششم توسعه رسیدگی به سه بحران محتمل را در دستور کار دارد. آب، محیط زیست و صندوق های بازنشستگی سه موضوع محوری هستند که به طور ویژه در این برنامه پیگیری می شوند. در این میان اما موضوع صندوق های بازنشستگی اهمیت ویژه ای دارد، چرا که با حجم زیادی از تقاضای دریافت مستمری و حقوق بازنشستگی مواجه است. دکتر حمید پوراصغری، رییس امور رفاه اجتماعی سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور در گفت و گو با ماهنامه برنامه درباره وضعیت صندوق های بازنشستگی و آینده آنها و نیز برنامه هایی که قرار است برای نجات این صندوق ها از گرفتاری های کنونی در نظر گرفته شود، سخن گفته است.
صندوق های بازنشستگی بر چه مبنایی اداره می شوند؟
صندوق های بازنشســتگی بخشی از نظام تامین اجتماعی و آن هم بخشی از نظام رفاه اجتماعی اســت و هدف آنها هم این اســت که معیشت و زندگانــی و کرامت انســان ها را حفظ کنند. نظام تأمیــن اجتماعی به مفهــوم جدید خود مرحله ای است از تلاش های گروهی کلیه اقشار جامعه جهت مقابله با عــدم امنیت اقتصادی و عدم اطمینــان در مقابل از دســت دادن درآمد و یا حداقل معیشــت که حمایت از آن توســط دولت به عنوان محوری ترین عامل تحقق عدالت اجتماعی محسوب می گردد.
شــکل اداره صندوق ها این گونه است که افراد در زمــان توانایی و اشــتغال مبالغــی را در آن ذخیره می کنند تا در زمان بازنشســتگی از آن منابع اســتفاده کنند. به عبارت دیگر مستمری بازنشســتگی به عنوان نیاز اولیه معیشــتی فرد بیمه شده و یا بازماندگان وی محسوب می گردد. نکته دیگر این اســت که صندوق ها ســاختاری بین نسلی دارند. یعنی در حال حاضر کسانی که ســهمی از حقوق خود را به صندوق می پردازند، در واقع حقوق بازنشســتگی کسانی را پرداخت می کنند که اکنون بازنشســته اند. در سال های بعد هم کســانی که کار می کنند حقوق فردی را که در حال حاضر مشــغول کار است خواهند پرداخت.
شــکل اداره صندوق ها این گونه است که افراد در زمــان توانایی و اشــتغال مبالغــی را در آن ذخیره می کنند تا در زمان بازنشســتگی از آن منابع اســتفاده کنند. به عبارت دیگر مستمری بازنشســتگی به عنوان نیاز اولیه معیشــتی فرد بیمه شده و یا بازماندگان وی محسوب می گردد. نکته دیگر این اســت که صندوق ها ســاختاری بین نسلی دارند. یعنی در حال حاضر کسانی که ســهمی از حقوق خود را به صندوق می پردازند، در واقع حقوق بازنشســتگی کسانی را پرداخت می کنند که اکنون بازنشســته اند. در سال های بعد هم کســانی که کار می کنند حقوق فردی را که در حال حاضر مشــغول کار است خواهند پرداخت.
پــس شــیوه اداره آنها کامــا درآمد هزینه ای است.
قاعدتــا همین طــور اســت. اصــولا صندوق بازنشستگی از دو مولفه مهم متاثر می شود. اولی جمعیــت و دومی منابــع و مصارف آن صندوق زمانی. که یک صندوق تشــکیل می شــود، در مرحلــه جوانی تعداد کســانی که ســهم خود را به آن می پردازند زیاد اســت و در ســال های نخست فعالیت هم چون تعداد کسانی که از آن سهمی دریافت می کنند کم است، پس صندوق پایدار است. به مرور که تعداد بازنشستگان زیاد می شــود، منابع و مصارف تغییــر می کند. لذا ورودی و خروجــی جمعیت صنــدوق می تواند صندوق مربوطه را به شدت متأثر نماید. منابع و مصارف نیــز از عوامل مهم و تأثیر گذار بــر روی یک صندوق بیمه ای اســت. در ســال 1357 امید به زندگی در کشور ما بین 58 تا 60 سال بود. در واقع کسی که در سن 52 سالگی بازنشسته می شد، حداکثر 8 سال حق بازنشستگی می گرفت و بعد فوت می کرد.
بــا این حال امروز امید به زندگی در کشــور ما به 72 سال رســیده است، در واقع کسی که در سن 52 سالگی بازنشسته می شود، 20 سال هم باید حقوق بازنشستگی بگیرد. بنابراین در صندوق های بازنشســتگی اگر نسبت پشتیبانی درســت نباشــد، تعادل منابع و مصارف به هم می خورد.
صندوق باید پایداری در منابع داشته باشد و در بخش مصارف هم باید متناســب با منابع عمل کند.
در حــال حاضر مــا چنــد صندوق بازنشستگی در کشور داریم؟
صنــدوق تامیــن اجتماعی کارگــران را تحت پوشــش می دهد. صندوق بازنشستگی کشوری مســتخدمین دولت را پوشش می دهد. صندوق بازنشســتگی لشــگری هــم نیروهای مســلح را پشــتیبانی می کنــد. صنــدوق کشــاورزان، روستاییان و عشایر نیز جمعیت روستایی کشور را تحت پوشش دارید. این ها صندوق های عمده هستند. البته صندوق های کوچک تری هم وجود دارند که بالغ بر 18 صندوق بوده و گروه های مختلف شغلی را تحت پوشش قرار می دهند.
نســبت متعادل منابع بــه مصارف در صندوق ها چقدر است؟
در یک نــگاه کلی اگر نســبت پشــیبانی یک صندوق حداقل 6 به 1 نباشد، یعنی در آن 6 نفر حق بیمه بپردازند و یک نفر حقوق بازنشستگی بگیرد، ایــن صندوق به ســمت میرایی خواهد رفت. چنیــن صندوقی عدم تعــادل دارد. البته ایــن اعداد بــه عنوان یک امر مطلق نیســت و عواملی نظیر سطح مستمری دوران بازنشستگی و همچنین میزان حقوقی که مبنای کســر حق بیمه قرار می گیرد و درصــد حق بیمه، همه از عواملی هستند که روی نسبت پشتیبانی موثرند.
علت تعدد این صندوق ها در کشــور ما چیست؟
به دلایل متعددی این صندوق ها شکل گرفته اند و فضا به گونه ای بوده که دستگاه ها و بنگاه های مختلف هر کدام صندوق های کوچک تشــکیل داده ند. شاید عمده ترین دلیل گرایش دستگاه ها به این امر، اســتفاده از نقدینگی ذخیره شــده در ایــن صندوق هــا و افزایش ســطح خدمات بازنشســتگی بوده باشــد. این صندوق ها هم در ابتدا مشکلی نداشــتند، ولی بعد از مدتی چون ورودی آنها چندان زیاد نبود و بعد هم تحولات اقتصــادی روی آنها تاثیر داشــت، خروجی آنها نسبت پشتیبانی آنها از شرایط ً زیاد شد و نتیجتا حفظ تعادل صندوق خارج شد.
نمونــه این صندوق ها، صندوق فولاد اســت. در این صنــدوق افراد متعددی از مدیرعامل گرفته تا کارگر ســاده عضویت دارنــد، اما از زمانی که قانون اصل 44 اجرایی شــد،صنعت فولاد در قســمت های مختلف به بخش خصوصی واگذار شد. حاصل این روند این بود که ورودی صندوق فــولاد کاهش یافت، اما تعداد بازنشســتگان رو به تزاید رفــت و نتیجه آن عدم توانایی پرداخت حقوق بازنشستگی از طریق منابع صندوق است. به طور کلی صندوق های بازنشســتگی کوچک، عــدم پایــداری در منابع و مصارف نســبت به تغییرات اجتماعی و اقتصادی حساس می باشد.
یعنی بــرای عملیــات پرداخت حقوق بازنشســتگان هیچ ضمانت اجرایی وجود ندارد؟
خیر. الان کســی که می خواهد بانک تاســیس کند، مبلغی را به عنوان تضمین به بانک مرکزی می پردازد تا در صورت بروز مشکل،از این محل زیان مردم تضمین شــود، امــا در صندوق های بازنشستگی چنین سیســتمی وجود ندارد. در واقع اگر صندوقی ورشکست شود، ممکن است حق کسانی که سال ها بخشی از حقوق خودشان را به صندوق پرداخت کرده اند پایمال شود.
علت این که صندوق های بازنشســتگی دچار مشکل شده اند چیست؟
ایــن موضوع دلایل متعــددی دارد. یکی از آنها این است که در سنوات گذشته قوانین متعددی برای بازنشستگی زودرس تصویب شده است. به عنوان مثال، فردی با 20 سال سابقه کار در سن 45 سالگی بازنشسته شده است، اما قرار است تا 75 سالگی حقوق بگیرد. این نشان می دهد در تصویب قوانین مربوط به بازنشستگی به این موضوع دقت نشده است.
یکی دیگر از این مشکلات به قانون بازنشستگی پیش از موعد صاحبان مشاغل سخت و زیان آور مربوط اســت. بســیاری از گروه ها ازاین قانون استفاده کرده و با 15 سال سابقه کار بازنشسته شده اند.
نکتــه دیگــر این اســت کــه در صندوق های بازنشســتگی برخــورداری از مزایا متناســب با ســنوات و میزان بیمه پردازی نیســت به همین دلیل همه ســعی دارند زودتر بازنشسته شوند تا آن حقوق را بگیرند.
از سوی دیگر سیاست گذاری ها هم گاه غلط بوده است. به عنوان مثال، از سال 1382 به بعد، پس از تصویب قانون مدیریت خدمات کشــوری هر کس که به اســتخدام دولت درآمد.، پیمانی شد و به صورت طبیعی زیرمجموعه ســازمان تامین اجتماعی قرار گرفــت. در چنین حالتی ورودی صندوق بازنشســتگی کشوری بســته شد و به شدت کاهش یافت.
از آن سال تا کنون جمعیــت ورودی صندوق بازنشستگی کشوری از یک میلیون و 500 هزار نفر به یک میلیون و 50 هزار نفر کاهش یافته است. یعنی 450 هزار نفر از تعداد ورودی ها کم شد، در حالی که جمعیت بازنشسته تحت پوشش آن از 600 هزار نفر به یک میلیون و 200 هزار نفر رسیده است.
این اوضاع مناسبی نیست.
متاسفانه نســبت پشــتیبانی این صندوق یک اســت. یعنی یک نفر حقوق می گیرد و یک نفر حق بیمه می پــردازد. الان رقمی که از حقوق یک نفر کارمند به عنوان ســهم صندوق کم می شود، 27 درصد است، یعنی باید از حقوق سه نفر حق بیمه کم شــود تا بتوانیم به یک نفر حقوق بازنشســتگی بدهیم و اگر کســورات را در نظر بگیریم، این نسبت باید حداقل یک به 4 باشد. بــه همین دلیل از منابع عمومی به صندوق های بازنشستگی کشوری و لشــگری می پردازیم تا این کسری جبران شود.
البتــه باید یک نکته دیگــر را در نظر بگیریم. به هر حال وقتی کســی با سابقه 15 سال کارکرد بازنشســته می شود، در واقع 15 سال حقوق کمتری از دولت گرفته است. آیا این نمی تواند کمکی به دولت تلقی شود؟
این اســتدلال ممکن اســت بر روی هزینه های دولت کاربرد داشــته باشد ولی در صندوق های بازنشستگی این فرد حقوق می گیرد و اتفاقا 15 سال هم بیشتر حقوق خواهد گرفت.
اما این با سیاســت کوچک سازی دولت در تضاد اســت. قرار بود با خروج کارکنان دولت بار مالی دولت کم شــود، بنابراین کسی نباید جای او استخدام می شد.
این جا محل بحث است. سوال این است که آیا می توان به ازای ســه پرستار، یک نفر پرستار را به کا رگرفت؟ در مورد معلمان هم نمی شود. الان یک میلیون و 800 هزار کارمند در دولت وجود دارد. یک میلیون و 200 هزار نفر آنها در استخدام آموزش و پرورش هستند. در گروه بهداشت و درمان هم 500 هزار نفر شاغل اند. تنها گروهی که می شود در آن تعدیل نیرو کرد، کارکنان ستادی است که جمعیت آنها حدود 100 هزار نفر است. بنابراین کاهش آنها تأثیر چندانی بر بار مالی دولت ندارد، ضمن اینکه کاهش چندانی هم در آن ممکن نیست.
مســاله دیگری هم در این بخش وجود دارد؟
بله. بســیاری از مواقع ما برای این که گروه های مختلف را تحت پوشش حقوق بازنشستگی قرار دهیم، قانون وضع کرده ایم و پرداخت حق سرانه را به عهده دولت گذاشــته ایم. مثــلا قالیبافان، ماهیگیران، زنبورداران، خدام مساجد و کارگران ساختمانی از این جمله اند. این جا دو اشکال به وجود آمده است. اول این که چنین کاری عین بی عدالتی اســت. مثلا چرا دولت باید 20 درصد ســرانه زنبورداران را بدهد، ولی در گروه شغلی دیگــری مثل حصیربافان ایــن پرداخت صورت نگیرد؟ یعنی قانون خیلی جامع تعریف نشــده است.
این کار چقدر هزینــه به دولت تحمیل می کند؟
دولت باید به ازای هر نفر 20 درصد حداقل حقوق را بپردازد. این عدد در حال حاضر حدود 140 هزار تومان به ازای هر نفر است. این عده هم حدود دو و نیم میلیون نفرند. پس می بینید که عدد قابل ملاحظه ای است. حال اگر با نوسان های اقتصادی کشور، دولت در پرداخت این رقم تاخیر بیاندازد، صندوق بازنشستگی به مشکل بر می خورد.
البته ما نمی گوییم از اقشــار کم درآمد حمایت نشــود، ولی وقتــی در مبادی مختلــف قانونی تصویب می شــود، باید منابع پایدار هم برای آن دیده شود.اینهاد باید در دولت، شورای نگهبان و مجلس تفاهم شود.
شــما می دانید وقتی بودجه تصویب می شود و قرار اســت اقدامی انجام شود، فقط منابع مورد نیاز برای همان ســال دیده می شــود، در حالی که برای بازنشســتگی این طور نیســت، چون بازنشســتگی یک فرایند طولانی است. بنابراین در بررسی چنین طرح هایی بایستی منابع پایدار برای بازه زمانی طولانی تری مورد نظر قرار گیرد.
پس قوانین هم در این بحران مقصرند.
یکی از مشکلات این است که طول مدت سنوات حقوق پردازی صندوق ها قریب 40 سال است که این امر ناشی از قوانین موجود در صندوق های بازنشستگی است، در حالی که این فرد فقط 25 سال حق بیمه پرداخت نموده است.
چرا صندوق های بازنشستگی پول خود را سرمایه گذاری نمی کنند؟
صندوق های بازنشستگی که با سیستم DB اداره می شــوند،پول خود را سرمایه گذاری نمی کنند. در ایــن روش آنهــا فقــط پول را از شــاغلین می گیرند و به بازنشستگان پرداخت می کنند. در موارد معدودی، بخش بســیار کمی از این منابع را می شود سرمایه گذاری کرد آن هم فقط برای حفظ ارزش وجوه است.
عــدم ســرمایه گذاری دارایــی صندوق هــای بازنشســتگی هم دلایل متعددی داشــته است. مثلا مدیران آنها در این زمینه حرفه ای نبوده اند. از سوی دیگر در کشورهایی که نوسان اقتصادی آنها زیاد اســت، ســرمایه گذاری این دارایی ها در بنگاه ها با ریســک مالی بالایی همراه است.
در خیلی از کشــورها صندوق های بازنشستگی از سرمایه گذاری منع شــده اند. با این حال در آمریکا صندوق های بازنشســتگی 70 درصد درآمد خود را از محل ســرمایه گــذاری دریافت می کنند. آنها پــول را نگه می دارند و در زمان بازنشســتگی،همان پول را بــه ارزش روز پس می دهند.
در ایران نوســان اقتصادی خیلی زیاد است و در نتیجه ریسک سرمایه گذاری در بنگاه ها بالاست. تصور کنید اگر ســازمان تامین اجتماعی پولش را ســرمایه گذاری کند و بعــد از مدتی این کار به مشــکل بخورد، برای جمعیــت 40 میلیونی تحت پوشــش چه پاســخی خواهد داشت. به همین دلیــل بحث صندوق های بازنشســتگی چندســطحی در دنیا مطرح شــده است که در سطح اول آن شــرایط مثل صندوق های کنونی است و به روش DB اداره می شــود در سطح دوم که ذخیره اندوزی به روش DC است، ســرمایه گذاری ها به منظــور حفظ ارزش وجوه انجام می شود.
تا اینجای گفت وگوی ما به طرح مشکات گذشت، اما راه حل چیست؟
یکی از راه حل ها تغییر ســن بازنشستگی است. در قانــون تامین اجتماعی که در ســال 1354 نوشته شــده، آمده که قوانین این بخش باید هر سه ســال یک بار بر اساس محاسبات اکچوئری بازنگری شود. الان 30 سال است که این قوانین در مورد عواملی مثل سن بازنشستگی تغییری پیدا نکرده است.
یکی از مهمترین پارامترهای این بخش امید به زندگی است. در کشوری که امید به زندگی بالا می رود، ســن بازنشستگی هم باید بالا برود. این اتفاق در فرانســه و آلمان افتــاد، ولی این فقط یک آیتم است.
یکــی از جاهایی که صندوق های بازنشســتگی خیلی ضــرر دیدند، این بود کــه صندوق ها به دلایــل مختلف، حقوق بازنشستگی را تمام شماری نکردند. یعنی صندوق باید حقوق 30 سال را معدل گیری می کرد، در حالی که الان معدل حقوق دو سال آخر را می پردازد. این یعنی بنیه صندوق ضعیف شود.
نکتــه بعدی حداقل ســنوات مورد نیــاز برای بازنشســتگی اســت. در همه جای دنیا حداقل ســنوات را بالا می گیرند تا از آن سوء استفاده نشود، در حالی که در کشور ما این امکان وجود دارد که کسی با سابقه کار 10 سال و حتی کمتر بازنشسته شود.
از ســوی دیگر باید تغییرات سیســتماتیک در فرایند اعمال شــود. در همه جــای دنیا حقوق بازنشســتگی طوری تعیین می شــود که عدد آن متناســب با ســنوات بیمه پردازی باشد. این کار باعث می شــود انگیزه برای بازنشسته شدن زودهنگام کم شود. نتیجه این می شود که حتی اگــر قانون اجــازه بدهد،افراد ســعی می کنند بازنشسته نشوند. در کشــور ما این طور نیست و افراد پس از بازنشســتگی تــازه جذب بخش خصوصی می شــوند و کار دوم خود را شــروع می کنند.
با شــرایطی که شما ترســیم کردید، صندوق های بازنشســتگی تــا چه زمانی می توانند به حیات خود ادامه بدهند؟
هر کدام از صندوق هــا راهکارها و برخوردهای مختــص خــود را می طلبند. صنــدوق تامین جتماعــی هم اکنون نســبت پشــتیبانی 6 به یک دارد و مشکلی هم ندارد. درحالی که 70 درصد درآمد صندوق بازنشســتگی کشوری از محــل بودجه عمومی اســت، در حالی که قرار نبوده این طور باشــد. اگر بخواهیم این صندوق را حفظ کنیم، باید سن بازنشستگی را بالا ببریم وجمعیت ورودی آن را تنظیم کنیم.
صندوق بازنشستگی لشگری وضع نامطلوب تری دارد، بــه طوری کــه همه منابعــش را ما می دهیــم. این دیگر صندوق نیســت و ما در واقع به بازنشستگان آن حقوق می دهیم. ما می توانیم صنــدوق چند رکنــی برای بخش لشــگری و کشوری ایجاد کنیم و ورودی های جدید را وارد سیستم جدید کنیم.
صندوق هــای کوچک را باید چطور احیا کرد؟
آنها بــرای ادامه حیات خود علی الاصول باید در صندوق های بزرگ تر جــا بگیرند، ولی می دانیم که آنها تعهداتی دارند. مــا باید در قالب برنامه ششم یک نهاد تنظیمی ایجاد کنیم تا وقتی قرار شــد صندوق کوچک به درون صندوق بزرگ تر بــرود، اول تراکنش های مالــی اش را صاف کند و دیگر ایــن که اجازه پرداخت هــای نامتعارف را از آن بگیــرد. مثلا صندوقی داریم که مصوب کرده حقوق بازنشستگان 50 درصد زیاد شود و این کار الان گریبان صندوق را گرفته اســت. لذا ساماندهی صندوق های بازنشستگی از طریق ایجاد یک نهادی تنظیمــی (مثل بیمه مرکزی برای بیمه های تجاری) یکی از اقداماتی است که می تواند در قالب برنامه ششم توسعه انجام شود.
می شود شرکت ســرمایه گذاری را در صندوق ها عملیاتی کرد؟
کــی از اقداماتی کــه نهــاد تنظیم کننده باید انجام دهــد، وضع قوانین و مقرراتی اســت که سرمایه گذاری صندوق ها را کنترل کند. مثلا در برخی در کشورها، نهاد تنظیم کننده تاکید کرده که صنــدوق حق ندارد در یک بخش بیش از 5 درصد سرمایه گذاری کند.
نکتــه دیگــر این اســت که الان شــرکت های ســرمایه گذاری ما به بنــگاه داری رو آورده اند. ما با اداره بنگاه توســط صندوق مخالفیم، بلکه صندوق باید سرمایه گذاری را مدیریت کند.
در بلند مدت آیا می شود همه صندوق های بازنشستگی را در یک جا متمرکز کرد؟
این کار در تئوری ممکن اســت و حتی می تواند توزیع ریســک را درست کند، اما عملیاتی کردن آن خیلی سخت اســت، چون تعهدات آنها بین نســلی اســت و یکی کردن آن خیلی پیچیده اســت. ما اگر چند صندوق عمده داشته باشیم، قانون اعداد بزرگ به همه آنها ســرایت خواهد کرد و مشکلی از بابت اداره آنها نخواهیم داشت.
سازمان تأمین اجتماعی با 13 میلیون بیمه شده داریم و صندوق بازنشستگی کشوری را با 4 میلیون بیمه شده، اصول اداره یک صندوق را دارند و نیازی به تجمیع آنها نیست.
در برنامه ششــم برای برقراری حقوق بازنشستگی اقشــار کم درآمد هم فکری شده است؟
یکی از اهــداف نظام چند لایه تأمین اجتماعی، ایجاد پوشــش فراگیــر تأمیــن اجتماعی برای آحاد جمعیت کشــور است هم اکنون جمعیتی از کشــور هستند که درآمدشان کمتر از حداقل حقوق و دســتمزد است و اگر بخواهند از طریق ســازمان تأمیــن اجتماعی تحت پوشــش قرار گیرند، توانایی پرداخت حق مشــارکت خود را نخواهند داشت از این رو در برنامه ششم توسعه ایجاد صنــدوق بیمه فراگیر که ایــن امکان را فراهم می ســازد که با افراد دارای درآمد پایین بتوانند با مشــارکت کمتر تحت پوشــش بیمه بازنشســتگی قرار گیرند یکی از پیشــنهادهای مطرح در این خصوص است.