لزوم تصویب شرط ارجاع به داوری در قراردادهای مشمول اصل (۱۳۹) قانون اساسی در زمان انعقاد قرارداد
لزوم تصویب شرط ارجاع به داوری در قراردادهای مشمول اصل (۱۳۹) قانون اساسی در زمان انعقاد قرارداد
تاريخ دادنامه: 22/3/1391
شماره دادنامه: 139ـ 138
کلاسه پرونده: 90/654ـ 376
مرجع رسيدگي: هيأت عمومي ديوان عدالت اداري
شاكي: سازمان بازرسي کل کشور
موضوع شکايت و خواسته: ابطال مصوبه 168692/ت36959هـ ـ16/12/1385 هيأت وزيران
گردش کار: قائم مقام سازمان بازرسي کل کشور به موجب شکايت نامه شماره 62354ـ12/4/1390 اعلام کرده است که:
«احتراماً، تصويب‌نامه شماره 168692/ت36959هـ مورخ 16/12/1385 هيأت وزيران در مورد تجويز ارجاع اختلاف سازمان منطقه آزاد کيش در قرارداد با آقاي خدايار علم‌بيگي (موضوع اراضي موسوم به گل شرق) از جهت انطباق با قوانين موضوعه در «کميسيون تطبيق مصوبات دستگاههاي اداري» اين سازمان مورد بررسي قرار گرفت.
الف: مصوبه هيأت وزيران در تجويز ارجاع موضوع به داوري
هيأت وزيران در جلسه مورخ 13/12/1385 به استناد اصل يک صد و سي و نهم قانون اساسي تصويب مي نمايد.
«سازمان منطقه آزاد کيش مجاز است هرگونه اختلاف نظر در تفسير و اجراي قرارداد شماره 78267/17ـ 25/4/1385 و متمم آن منعقده با آقاي خدايار علم بيگي را در صورتي که در چارچوب قوانين و مقررات مناطق آزاد تجاري- صنعتي و ساير قوانين و مقررات مربوط حل و فصل نگردد، به داوري ارجاع نمايد».
ب: موضـوعات مهـم در قـرارداد شـماره 178267/17 مورخ 25/4/1381 و متمم آن
1- به موجب قرارداد مذکور يک قطعه زمين حدوداً به مساحت 000/2000 متر مربع از اراضي واقع در جزيره کيش از طرف سازمان منطقه آزاد کيش به آقاي خدايار علم‌بيگي جهت اجراي طرح « گل شرق» به شرح کاربري و مشخصات مندرج در ماده 1 قرارداد در ازاي 32 ميليارد تومان در اقساط 30 ساله که اولين قسط آن سه سال بعد از بهره‌برداري خواهد بود، واگذار مي گردد و در ماده 7 قرارداد مذکور، مرجع حل اختلاف « اتاق تجارت بين‌الملل پاريس» تعيين مي شود.
۲- در قرارداد مذکور خريدار متعهد مي‌شود حداکثر ظرف مدت شش ماه از زمان انعقاد قرارداد کليه اقدامات لازم جهت تأمين مالي اجراي کامل پروژه را نهايي کرده و مراتب را رسماً همراه با اسناد مثبته قابل قبول به سازمان مذکور ارائه نمايد. همچنين پيش‌بيني شده است، عدم اقدام لازم از سوي خريدار در اين زمينه موجب کان لم يکن شدن قرارداد مـي‌گردد. ضمن آن که طرفيـن نيز حق هـرگونه ايراد و اعتـراض را از خود سلب نموده‌اند.
3- حسب اعلام مدير عامل منطقه آزاد کيش (در نامه شماره 46013/1187/م ـ 24/6/1387) طرف قـرارداد در سال 1383 حقوق و تعهدات خود را به شرکتي که در کيش به ثبت رسيده منتقل کرده است. بررسي هاي معموله حاکي است که شرکت مذکـور کلاً متعلق به اتـباع خارجي (آلمانيها) مي‌باشـد. اين در حـالي بوده است که مطابق تبصره 1 ماده 24 قانون منـاطق آزاد فروش زمين مطلقاً به اتباع خارجي ممنوع مي باشد.
4- سازمان منطقه آزاد کيش طي اخطاريه شماره 460413/1187/م ـ 29/7/1387 (با توجه به گذشت 6 سال و سه ماه از تاريخ انعقاد قرارداد و عدم تحقق مفاد ماده 6 آن) کليه قراردادها و الحاقيه‌ها را فسخ مي نمايد.
5- طرف قرارداد آقاي خدايار علم‌بيگي (شرکت متعلق به اتباع خارجي) با توسل به ماده 7 قرارداد مورد نظر با مراجعه به اتاق تجارت بين الملل پاريس، رفع اختلاف را خواستار شده است.
ج: نتيجه گيري:
در قرارداد في مـابين سازمان منطـقه آزاد کيش و آقاي خدايار علم بيگي، مرجع حل اختلاف «اتاق تجارت بين‌الملل پاريس» تعيين شده که پس از بروز اختلاف (به کيفيت که گفته شد) هيأت وزيران ارجاع اختلاف به داوري را تصويب مي‌کند. اين در حالي است که:
اولاً: در اصل 139 قانون اساسي و ماده 457 قانون آيين دادرسي مدني دعوا راجع به اموال عمومي قابل ارجاع به داوري نيست، مگر اين که ارجاع به داوري در دعواي مذکور قبلاً به تصويب هيأت وزيران و در موارد مهم به تصويب مجلس شوراي اسلامي رسيده باشد. شرط مذکور در قانون اساسي و آيين دادرسي هم به دلالت موقعيت (آمره بودن هر دو قانون) و هم به دلالت اهميت موضوع و سياق کلام، شرط صحت است نه شرط نفوذ ضمن آن که اساساً بحث نفوذ قاعده نيست و در مواردي جاري است که قانون تصريح کرده باشد. بنابراين اگر قرار باشد اختلاف ناشي از يک قرارداد به داوري ارجاع شود، لازم است نخست مجوز آن (حسب مورد) از هيأت وزيران يا مجلس شوراي اسلامي صادر شود و نمي‌توان اول داوري را در قرارداد شرط کرده و بعد از چند سال، مجوز آن از مراجع مذکور درخواست شود.
ثانياً: مطابق بند (ب) ماده (1) قانون داوري تجاري بين‌المللي مصوب 26/6/1376، «داوري بين‌المللي عبارت است از اين که يکي از طرفين در زمان انعقاد موافقت‌نامه داوري به موجب قوانين ايران تبعه ايران نباشد» و از سوي ديگر قلمرو اجراي داوري بين‌المللي به موجب بند (1) ماده (2) ناظر به « اختلافات در روابط تجاري بين‌المللي اعم از خريد و فروش کالا و خدمات، حمل و نقل، بيمه، امور مالي، خدمات مشاوره‌اي، سرمايه گذاري، همکاري فني، نمايندگي، حق‌العمل کاري، پيمانکاري و فعاليتهاي مشابه» مي باشد. از اين رو قرارداد واگذاري اراضي دولت واقع در کيش به آقاي علم بيگي نه از مصاديق اختلافات در روابط تجاري بين‌المللي است و نه طرف قرارداد غيرايراني بوده تا اختلافات في مابين قابل ارجاع به داوري بين الملل بوده باشد.
ثالثاً: پذيرش يک مرجع بين‌المللي براي حل و فصل خصومت بين دولت جمهوري اسلامي و تبعه خود با «نظم عمومي» در تعارض آشکار است. همين مسأله نيز موجب شده است، قانونگذار در ماده 456 قانون آيين دادرسي مدني تصريح نمايد: «در مورد معاملات و قراردادهاي واقع بين اتباع ايراني و خارجي، تا زماني که اختلافي ايجاد نشده است، طرف ايراني نمي‌تواند به نحوي از انحاء ملتزم شود که در صورت بروز اختلاف حل آن را به داور يا داوران يا هيأتي ارجاع نمايد که آنان داراي همان تابعيت باشند که طرف معامله دارد. هر معامله و قراردادي که مخالف اين منع قانوني باشد در قسمتي که مخالفت دارد باطل و بلااثر خواهد بود». مسلماً در جايي که تعيين داور خارجي که داراي تابعيت فرد طرف قرارداد تبعه ايران است، مورد پذيرش واقع نشده، (با توجه به قياس اولويت) تعيين داور خارجي در دعاوي بين فرد ايراني و دولت ايران غير قابل قبول است.
حاليه با توجه به اين که در قرارداد مورد بحث قبل از تصويب هيأت وزيران مرجع داوري براي حل اختلاف اتاق تجارت بين‌المللي پاريس تعيين شده و هيأت وزيران نيز بدون توجه به معاذيري که در فوق بدان اشاره شد، اين امر را پذيرفته است، لذا اقدام و تصميم فوق مغاير با قانون و نظم عمومي مي باشد.
شايسته است در اجراي تبصره 2 بند د ماده 2 قانون تشکيل سازمان بازرسي کل کشور دستور فرماييد موضوع با توجه به اهميت، خارج از نوبت در هيأت عمومي ديوان مورد رسيدگي قرار گرفته و با ابطال مصوبه مذکور، اين سازمان را نيز از نتيجه مطلع نمايند.»
در پاسخ به شکايت مذکور، سرپرست امر تنظيم لوايح و تصويب‌نامه‌ها و دفاع از مصوبات دولت در معاونت حقوقي رياست‌جمهوري به موجب لايحه شماره 144451/14622ـ 25/10/1390 توضيح داده است که:
«با احترام، عطف به اخطاريه‌هاي مورخ 5/5/1390 و 19/7/1390 موضوع شکايت سازمان بازرسي کل کشور به خواسته ابطال تصويب‌نامه شماره 168692/ت36959هـ ـ 16/12/1385 هيـأت وزيران به شـماره‌هاي پـرونده 9009980900033032 و 9009980953518 ادله زير در دفاع از مصوبه مورد شکايت تقديم مي گردد:
1- يکي از ايرادات مطروح در متن شکوائيه اين است که با وجود ممنوعيت مطلق فروش زمين به اتباع خارجي در تبصره (1) ماده (24) قانون چگونگي اداره منطقه آزاد تجاري ـ صنعتي جمهوري اسلامي ايران، اراضي موضوع قرارداد شماره 178267/17ـ 25/4/1381 به شرکتي که در کيش به ثبت رسيده و کل سهام آن متعلق به اتباع خارجي (آلمانيها) مي باشد، واگذار گرديده است.
صرف نظر از ماهيت ادعا، با عنايت به اين که مفاد تصويب‌نامه مورد شکايت منطوقاً و مفهوماً دلالتي راجع به تملک اراضي در مناطق آزاد ندارد لذا پاسخ گويي به ادعاي ياد شده غير ضروري است.
2- ايراد مطروح ديگر در متن شکوائيه اين است که مطابق اصل (139) قانون اساسي و ماده (457) قانون آيين دادرسي مدني دعواي راجع به اموال عمومي قابل ارجاع به داوري نيست مگر اين که ارجاع به داوري در دعواي مذکور قبلاً به تصويب هيأت وزيران يا مجلس شوراي اسلامي (حسب مورد) برسد و به اصطلاح شرط مذکور در قانون اساسي و قانون آيين داردسي مدني شرط صحت است نه شرط نفوذ و چون هنگام انعقاد قرارداد در سال 1381 و درج شرط داوري در آن مجوزي از هيأت دولت اخذ نشده و در واقع اين مجوز در سال 1385 يعني چهار سال پس از انعقاد قرارداد توسط هيأت دولت صادر شده است، لذا تصويب‌نامه خلاف قانون صادر گرديده است. اين ايراد وارد نيست زيرا:
اولاً: نه در اصل (139) قانون اساسي و نه در ماده (457) قانون آيين دادرسي مدني هيچ اشاره صريح يا ضمني به اين مطلب نشده که مجوز ارجاع به داوري لزوماً بايد قبل از درج شرط ارجاع امر به داوري در قرارداد اخذ شود. آنچه اهميت دارد و مورد حکم قانونگذار در اين احکام قانوني فوق الذکر است ضرورت کنترل ارجاع امر به داوري در ارتباط با اموال عمومي از سوي حاکميت (دولت يا مجلس) مي باشد نه تقدم يا تأخر صدور اجازه نسبت به اين موضوع، هنگامي که اجازه انجام امري در اختيار دولت است، چه تفاوتي مي‌کند که اين اجازه قبلاً داده شده يا بعداً صادر گردد.
ثانياً: آنچه در اصل (139) قانون اساسي و ماده (457) قانون آيين دادرسي مدني موکول به اجازه دولت يا مجلس شده است، «ارجاع عملي اختلاف به داوري» يا به تعبير ديگر اجراي شرط داوري است نه اصل «درج شرط در قرارداد» بنابراين حتي اگر ايراد لزوم اخذ قبلي مصوبه وارد فرض شود، از آنجا که در پرونده حاضر پيش از ارجاع عملي دعوا به داوري اين مجوز اخذ و صادر شده است لذا از اين جهت هم ايرادي بر مصوبه دولت وارد نيست.
ثالثاً: درج شرط داوري در قرارداد به ويژه هنگامي که در آن تصريح مي‌شود که اين امـر « با رعايت قوانين و مقررات ايران صورت گيرد»، بلااشکال بوده و هيچ مغايرتي با اصل (139) قانون اساسي ندارد، با توجه به اين که در صدر ماده (7) قرارداد، شـرط داوري اتاق بازرگاني پاريـس موکول به رعايـت قوانين و مقررات ايران شـده است لذا ادعـاي عدم انطباق مصـوبه با قوانين و مقـررات فاقد دليل و بلاوجه است.
3- در متن شکايت تصريح شده است که چون مطابق بند «ب» ماده (1) قانون داوري تجاري بين‌المللي مصوب 26/6/1376 «داوري بين المللي» عبارت است از اين که «يکي از طرفين در زمان انعقاد موافقت‌نامه داوري به موجب قوانين ايران تبعه ايران نباشد» و اختلاف حاضر بين دولت ايران و شرکت ايراني است لذا موضوع از شمول قانون ياد شده خارج بوده و قابليت ارجاع به داوري بين‌المللي (اتاق بازرگاني پاريس) را نداشته است ضمن اين که قلمرو اجراي اين قانون منحصر به اختلافات تجاري است در حالي که اختلاف ناشي از قرارداد واگذاري اراضي دولت واقع در کيش به آقاي علم بيگي از مصاديق اختلاف تجاري به شمار نمي‌رود.
اولاً: در هيچ يک از مفاد قرارداد يا تصويب‌نامه صراحتاً يا ضمناً نيامده است که اختلاف موجود مشـمول قانون داوري تجاري بين‌المللي است تا در نتيجه آن بند « ب» مـاده (1) قانون داوري تـجاري بين‌المللي حسب نـظر سازمان بازرسـي کل کشور قابل اعمال باشد.
ثانياً: هنگامي که موضوعي به داوري مرجعي خارجي يا بين‌المللي ارجاع مي‌شود، اين امر لزوماً به معناي شمول قانون داوري تجاري بين‌المللي بر آن نيست زيرا حسب قوانين موجود از جمله مقررات آيين دادرسي مدني در باب داوري طرفين ايراني مي‌توانند اختلافات خود را به داوري مرجعي خارجي مثل اتاق بازرگاني بين‌المللي پاريس ارجاع نمايند. به تعبير ديگر از حيث ارجاع امر به داوري خارجي در قانون آيين دادرسي مدني و يا ساير قوانين جز در فرض ماده (456) (که ناظر به ممنوعيت التزام به داوري اتباع طرف قرارداد با طرف ايراني است) هيچ محدوديتي پيش‌بيني نشده و لذا از اين جهت نيز هيچ ايرادي بر تصويب‌نامه مورد اشاره وارد نيست.
4- آخرين ايراد مطرح شده ادعاي « تعارض آشکار تصويب‌نامه مورد ايراد با نظم عمومي» از حيث پذيرش يک مرجع بين‌المللي براي حل و فصل خصومت بين دولت جمهوري اسلامي ايران و تبعه خود مستنداً به ماده (456) قانون آيين دادرسي مدني در حالي که:
اولاً: نظم عمومي بايد مستند به احکام آمره قانوني باشد و طرح آن به صورت کلي قابليت استناد ندارد.
ثانياً: مـاده (456) قانون آيين دادرسي مدني، همان طور که گفته شد، ناظر به ممنوعيت طرف ايراني از پذيرش داوري افرادي است که داراي همان تابعيت طرف ديگر قرارداد مي‌باشند و اين امر ارتباطي به موضوع مطروح ندارد زيرا در فرض حاضر تابعيت مرجع داوري (اتاق بازرگاني پاريس) همان تابعيت طرف ديگر قرارداد نيست. ضمن اين که حکم اين ماده معطوف به اختلافات ميان ايراني و خارجي است و در فرض حاضر که راجع به اخـتلاف مـيان دولت ايران و تبعه ايراني است، موضوعيت ندارد. به علاوه استناد به ملاک ماده (456) ياد شده به قياس اولويت جهت اثبات اين که تعيين داور خارجي در دعاوي بين فرد ايراني و دولت ايران غير قابل قبول است فاقد مبنا و مستند قانوني است.
در هر حـال از آن جا که در حـقوق ايران براي ارجاع امر به داوري جزء محدوديتهاي مقرر در ماده (456) قانون آيين دادرسي مدني و اصل (139) قانون اساسي، محدوديت ديگري پيش‌بيني نگرديده و حکم مقرر در ماده و يا اصل ياد شده هم اساساً مورد تعرض و نقض واقع نشده است لذا ايرادي بر تصويب‌نامه مطروح وارد نيست.
بنا به مراتب فوق رد شکايت مورد استدعاست.»
هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ ياد شده با حضور رؤسا، مستشاران و دادرسان شعب ديوان تشکيل شد. پس از بحث و بررسي، با اکثريت آراء به شرح آينده به صدور رأي مبادرت مي‌کند.
رأي هيأت عمومي
مستفاد از اصل 139 قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران که مقرر مي دارد « صلح دعـاوي راجع به اموال عمـومي و دولتـي يا ارجاع آن به داوري در هـر مورد موکول به تصويب هيأت وزيران است و بايد به اطلاع مجلس برسد، در مواردي که طرف دعوا خارجي باشد و در موارد مهم داخلي بايد به تصويب مجلس نيز برسد. موارد مهم را قانون تعيين مي‌کند» علي‌الاصول مأموران دولت در زمان انعقاد قرارداد داوري مکلف هستند حسب مورد مصوبه هيـأت وزيران يا مصوبه مجـلس شوراي اسلامي را اخذ کنـند. نظر به اين که مصوبه معترض عنه پس از تنظيم قرارداد داوري صادر شده است و مفاد اصـل 139 قانون اسـاسي در آن رعـايت نشده اسـت خـلاف قانون تشـخيص داده مي‌شود و با استناد به بنـد يک ماده 19 و ماده 42 قانون ديـوان عدالت اداري ابطال مي‌شود.
معاون قضايي ديوان عدالت اداري- علي مبشري