بررسي قانون ممنوعيت به كارگيری بازنشستگان و الحاقات و اصلاحات بعدي آن (گزارش شماره 16467 مورخ خرداد 1398 مرکز پژوهش های مجلس)

فهرست مطالب

چكيده

1. مروري اجمالي بر پيشينه قانون ممنوعيت به‌کارگیری بازنشستگان

2. دستور مقام معظم رهبري در خصوص «اصلاح قانون ممنوعيت به‌کارگیری بازنشستگان، مصوب 13۹۷/۶/۶»

3. فرایند بررسي و اصلاح «قانون ممنوعيت به‌کارگیری بازنشستگان» در مركز پژوهش‌هاي مجلس شوراي اسلامی

نتیجه‌گيري 

منابع و مآخذ

بررسي قانون ممنوعيت به‌کارگیری بازنشستگان و الحاقات و اصلاحات بعدي آن

چكيده

پس از بيانات مورخ 13۹۷/۹/13 مقام معظم رهبري (مدظله العالي) در خصوص لزوم اصلاح دامنه اطلاق قانون «اصلاح قانون ممنوعيت به‌کارگیری بازنشستگان، مصوب 13۹۷» ریاست محترم قوه مقننه مأموریت اصلاح و بازنگري قانون مذكور و نيز لحاظ نمودن ملاحظات معظمٌله را به مركز پژوهشهاي مجلس شوراي اسلامي محول فرمودند.

بر این اساس این مركز در فرایندي منسجم پس از اخذ نظریات و دیدگاه‌هاي صاحبنظران حقيقي و حقوقي و برگزاري نشست عمومي با حضور كليه دستگاههاي اجرایي و نمایندگان محترم مجلس شوراي اسلامي و تعيين نقشه راه بررسي قانون مذكور، ایجاد كارگروهي تخصصي را با حضور نمایندگان سازمان بازرسي كل كشور، دیوان محاسبات كشور، سازمان اداري و استخدامي كشور، شوراي نگهبان، دیوان عدالت اداري و صندوق بازنشستگي كشوري در دستور كار قرار داد. در جلسات این كارگروه پس از بحث و بررسي سناریوهاي متعدد اصلاح قانون، نهایتاً در جلسه پنجم كارگروه در مورخه 13۹۷/12/۷ حكمي به منظور به‌کارگیری بازنشستگان بدون جایگزین و متخصص تنظيم گردید. در حكم مذكور بر تحقق پنج اصل محوري: تمركز بر اعمال اصلاحات مدنظر مقام معظم رهبري و پرهيز از ورود به مسائل جانبي، تصریح بر دامنه شمول قانون، تعيين سازوكارهاي شناسایي افراد بدون جایگزین، تعيين سهميه جهت كليه قوا و دستگاههاي اجرایي و نيز تأكيد بر عدم بهرهمندي مشمولان این قانون از پاداش پایان خدمت تأكيد شد و حكم نهایي مشتمل بر اصلاح مادهواحده و دو تبصره الحاقي بر اساس محورهاي فوق تنظيم گردید.

این مجموعه گزارشي است از بررسيها، اقدامات و مطالعات مركز پژوهشها در زمينه قانون «ممنوعيت به‌کارگیری بازنشستگان» كه در قالب چهار بخش تنظيم شده است: بخش اول مروري اجمالي بر پيشينه قانون ممنوعيت به‌کارگیری بازنشستگان، بخش دوم مرور دستور مقام معظم رهبري در خصوص اصلاح قانون «اصلاح قانون ممنوعيت به‌کارگیری بازنشستگان، مصوب  .»13۹۷بخش سوم به فرایند بررسي و اصلاح «قانون ممنوعيت به‌کارگیری بازنشستگان» در مركز پژوهشهاي مجلس شوراي اسلامي پرداخته است و در بخش چهارم نيز نتيجه‌گيري انجام شده است.

1. مروري اجمالي بر پيشينه قانون ممنوعيت به‌کارگیری بازنشستگان

ـ طرح دوفوریتي «ممنوعيت به‌کارگیری بازنشستگان» به شماره ثبت 5۹۶ در تاریخ 13۹4/4/25 و با امضاي 13۷ نفر از نمایندگان محترم مجلس شوراي اسلامي اعلام وصول شد. در این طرح نمایندگان پيشنهاددهنده با ذكر دلایلي چون اشتغال به خدمت بسياري از بازنشستگان در مشاغل مدیریتي و كارشناسي و نيز ضرورت چابك‌سازي نظام اداري با بهره‌گيري از جوانان، خواستار ایجاد محدودیت‌هایي براي اشتغال و اعاده به خدمت بازنشستگان شدند. این طرح پس از اعمال اصلاحاتي نهایتاً در جلسه علني مورخ 13۹5/2/20 به تصویب مجلس شوراي اسلامي رسيد و پس از تأیيد شوراي نگهبان مشتمل بر ماده‌واحده و پنج تبصره جهت اجرا به دولت ابلاغ گردید.

ـ به موجب تبصره «5» این قانون، ماده (41) قانون الحاق موادي به قانون تنظيم بخشي از مقررات مالي دولت مصوب 1384/8/15، ماده (۹1) قانون استخدام كشوري مصوب 1345/3/31، ماده (۹5) قانون مدیریت خدمات كشوري مصوب 138۶/۷/8، و بند «ب» ماده (۶5) قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه جمهوري اسلامي ایران، مصوب 138۹/10/15 نسخ شدند، اما برخي از دستگاههاي اجرایي با این توجيه كه داراي قوانين و مقررات خاص در این زمينه هستند و تبصره «5» قانون در مورد ملغي شدن این مقررات تعيين تكليف نكرده است، مقررات خود را كماكان جاري و به موجب آن اقدام به به‌کارگیری بازنشستگان بر اساس مقررات خاص خود نمودند كه به هيچ عنوان مورد تأیيد و نظر قانونگذار نبود، اما به جهت وجود ابهام در قانون (مكاتبات انجام شده با صندوق هاي بازنشستگي صحت این امر را تأیيد ميكند). در همين حال پس از تصویب این قانون برخي مجوزها مربوط به اعاده به خدمت ایثارگران و آزادگان در قانون برنامه ششم توسعه به تصویب رسيدند. اهم این قوانين و مقررات به شرح جدول 1 است.

جدول 1. برخي قوانين مرتبط با موضوع ممنوعيت به‌کارگیری و اعاده به خدمت بازنشستگان

ـ با اجراي این قانون برخي نقاط ضعف آن بروز و ظهور كرد. از جمله این موارد ميتوان به تفسيرهاي مختلف پيرامون نحوه اجراي قانون در رابطه با مقامات اشاره كرد. دولت با ارائه تفسيري موسع از عبارت «مقامات» آن را هم مشمول مقامات گذشته كه بازنشسته شدهاند قرار داد و هم افرادي كه در حال حاضر مقام هستند و یا در آینده در سمت مقام منصوب ميشوند. پس از این تفسير اجرایي، قانونگذار در مقام تفسير برآمد و با ارائه طرحي مراد مقنن از عبارت «مقامات» را مشخص كرد. این نظر تفسيري كه در تاریخ 13۹۶/۷/2 تبدیل به قانون شد بيان ميدارد كه «بازنشستگاني كه به واسطه انتصاب یا انتخاب در یكي از سمتهاي مذكور در ماده (۷1) قانون مدیریت خدمات كشوري و همترازان آنها به‌کارگیری ميشوند از شمول ممنوعيت این قانون مستثنا هستند و هر سمتي در زمان بازنشستگي یا قبل از آن داشتند، ملاك نيست». بدین ترتيب ابهام موجود در این زمينه برطرف شد.

ـ اما كماكان این قانون از نگاه قانونگذار با اشكالاتي مواجه بود و شيوه نگارش تبصره «1» یعني دامنه مستثنيات آن، به نحوي بود كه عملاً مانع تحقق اهداف اوليه قانون بود. زیرا علاوه بر مقامات موضوع ماده (۷1)، همترازان آنان را نيز در دامنه مستثنيات قرار داده بود و عملاً بخش قابل توجهي از سمتهاي مقامات از جمله معاونين وزیر و همترازان آنها، استانداران و سفرا در سيطره بازنشستگان قرار گرفته بود. در همين حال به‌کارگیری بازنشستگان نيروهاي مسلح و وزارت اطلاعات نيز با ابهام مواجه بود. ازاینرو 115 نفر از نمایندگان مجلس مجدداً با هدف محدود نمودن دامنه استثنائات قانون، جوانانگرایي در مدیران ارشد و به‌کارگیری كمي و كيفي بيشتر از جوانان ضمن ارائه طرحي، اصلاح تبصره «1» ماده واحده قانون ممنوعيت به‌کارگیری بازنشستگان را پيشنهاد نمودند و این طرح نيز در تاریخ 13۹۷/۶/۶ به تصویب مجلس شوراي اسلامي رسيد. به موجب این طرح:

 •به‌کارگیری بازنشستگان، صرفاً محدود به سمتهاي مذكور در بندهاي «الف»، «ب» و «ج» ماده (۷1) قانون مدیریت خدمات كشوري مصوب 138۶/۷/8 گردید و به‌کارگیری استانداران، سفرا، معاونين وزرا، و همترازان آنان لغو گردید.

 •به‌کارگیری بازنشستگان در نيروهاي مسلح با مجوز فرمانده معظم كل قوا مجاز اعلام شد.

 •به‌کارگیری بازنشستگان وزارت اطلاعات تا سقف یك درصد (%1) از مجموع نيروهاي شاغل رسمي این وزارتخانه در هر رده مدیریتي صرفاً در وزارتخانه مذكور مجاز اعلام گردید.

 •دارندگان اجازات خاصه مقام معظم رهبري حذف شد.

 •واژه ایثارگران حذف و صرفاً جانبازان بالاي پنجاه درصد (%50) آزادگان بالاي سه سال اسارت و فرزندان شهدا از شمول این قانون مستثنا شدند.

به این ترتيب تعداد قابل توجهي از بازنشستگان ناگزیر به ترك سمتهاي خود شدند. در واقع تا پيش از قانون اصلاح تبصره «1» قانون، دستگاه هاي اجرایي چندان مانعي بر سر راه خود از حيث به‌کارگیری بازنشستگان احساس نميكردند و آنچه این محدودیت را رقم زد اصلاحيه مذكور بود كه عملاً سبب شد مجوز قانوني دستگاههاي اجرایي در زمينه به‌کارگیری بازنشستگان «به ویژه در سمت استانداران و معاونين وزیر و همترازان آنها» كه دامنه وسيعي را شامل ميشدند لغو شود. به نظر مي رسد از زمان اجراي «قانون اصلاح قانون ممنوعيت به‌کارگیری بازنشستگان» تاكنون به خدمت تعداد قابل ملاحظهاي از مدیران و مقامات بازنشسته شاغل در دستگاههاي اجرایي خاتمه داده شده است. (جدول 2)

جدول 2. نتايج اجراي «قانون اصلاح قانون ممنوعيت به‌کارگیری بازنشستگان»

* تعداد نفرات اعلام شده به سازمان امور اداري و استخدامي كشور (وزارت بهداشت دو نفر، وزارت راه و شهرسازي یك نغر، وزارت نفت یك نفر، وزارت جهاد كشاورزي یك نفر)

ـ این اتفاق زمينه ساز طرح ادعاهاي متنوعي از سوي دستگاههاي اجرایي «چه از حيث در دامنه شمول قانون گرفتن دستگاه هاي اجرایي» كه عملاً خود را در شمول قانون تلقي نمي كردند و «چه از حيث اعتراض به محدودیت هاي ایجاد شده از طریق قانون اخيرالتصویب» گردید. در این زمان اقداماتي نيز از سوي برخي نمایندگان صورت پذیرفت كه از جمله ميتوان به طرح استفساریه اي اشاره كرد كه با امضاي 13۷ نفر از نمایندگان مجلس در مورخه 13۹۷/8/2 اعلام وصول گردید، اما این طرح در جلسه مورخ 13۹۷/8/14 كميسيون اجتماعي رد شد.

ـ این امر سبب شد بسياري از مقامات و مسئولان كشور با مراجعه به مقام معظم رهبري با ارائه دلایل و بهانه هایي، سعي در اخذ حكم حكومتي براي به‌کارگیری بازنشستگان كنند كه در برخي از موارد نيز با توفيق همراه بودند. ادامه این رویه سبب شد تا ایشان در درس خارج فقه شان علاوه بر اینكه این قانون را قانوني خوب توصيف كردند، دستور بررسي براي رفع نقاط ضعف احتمالي این قانون را صادر كنند.

ـ متعاقب فرمایشات ایشان در تاریخ « 13۹۷/11/28طرح اصلاح قانون ممنوعيت به‌کارگیری بازنشستگان» به شماره ثبت 54۷ مشتمل بر ماده واحده و دو تبصره در دستور كار مجلس شوراي اسلامي قرار گرفت كه كليات این طرح نيز در جلسه مورخ  13۹۷/12/12در كميسيون اجتماعي مجلس شوراي اسلامي رد شد.

این گزارش روایتي است از بررسيها، اقدامات و مطالعات مركز پژوهشها در زمينه قانون ممنوعيت به‌کارگیری بازنشستگان بر اساس منویات مقام معظم رهبري و دستور ریاست محترم مجلس شوراي اسلامي كه این مركز را مكلف به انجام این كار كردند.

 2. دستور مقام معظم رهبري در خصوص «اصلاح قانون ممنوعيت به‌کارگیری بازنشستگان، مصوب 1397/6/6»

با توجه به ابلاغ «قانون اصلاح قانون ممنوعيت به‌کارگیری بازنشستگان، مصوب 13۹۷/۶/۶» بازنشستگان شاغل و مشمول قانون ميبایست ظرف مدت  ۶0 روز و حداكثر تا تاریخ 13۹۷/8/2۶ از خدمت كناره گيري مينمودند. الزامي قانوني كه بنا بر اذعان رئيس سازمان اداري و استخدامي كشور 210 نفر از مسئولان و مقامات را نيز در بر ميگرفت. با وجود این در بازه زماني ابلاغ تا اجراي قانون برخي دستگاههاي اجرایي با توجيهات و دلایل متفاوتي درصدد دستيابي به راهكارهایي جهت ابقاي برخي مقامات و مدیران حرفهاي خود بودند. موضوعي كه با توجه به جامعيت قانون مصوب تنها گزینه استفاده از حكم حكومتي را پيش روي مسئولان امر قرار داد. در یكي از اولين اقدامات در این خصوص وزیر وقت بهداشت، درمان و آموزش پزشكي در تاریخ  13۹۷/۹/3 دو نفر از معاونان خود را به استناد مجوزهاي دریافتي از مقام معظم رهبري (مدظلهالعالي) ابقا نمود. راهكاري كه برابر اعلام یكي از مسئولان در دفتر مقام معظم رهبري، قوه قضائيه، سازمان صداوسيما، وزارت اطلاعات، دبيرخانه شوراي عالي امنيت ملي، سازمان انرژي اتمي و وزارت نفت نيز با استفاده از آن و با دریافت حكم حكومتي، تعدادي از مسئولان را در سمتهاي خود ابقا نمودهاند. عليهذا با توجه به برخي ابهامات و شائبه ها در خصوص احكام حكومتي صادر شده معظمٌ له در تاریخ  13۹۷/۹/13در ابتداي جلسه درس خارج فقه خود در خصوص قانون ممنوعيت به‌کارگیری بازنشستگان توضيحات ذیل را بيان فرمودند:

«این قانون بازنشستگان، یك قانون بسيار خوبي است. این از آن قوانيني است كه ما به آن احتياج داشتيم، جایش هم خالي بود. این قانون در واقع حلقه بسته مدیریتي را كه گاهي اوقات در بعضي از جاها سالهاي سال طول ميكشد، این حلقه مدیریتي بسته را باز ميكند، ميشكند، راه را براي جوانها ميگشاید كه بتوانند خودشان را برسانند به مراكز مدیریتي. بنابراین اصل قانون، قانون خوبي است منتها اطلاق قانون، اطلاق درستي نيست یعني اینكه هر بازنشستهاي باید به كار گرفته نشود، این اطلاق درست نيست. چون بعضي از افراد هستند بله، مثلاً سي سال هم خدمت كرده اند، بازنشسته هم شده اند، فرض كنيد كه بيست ساله بوده، هجده ساله بوده استخدام شده، حالا هم یك مردي چهل وهشت ساله، پنجاه ساله است، وقت كارش است و تجربه خوبي هم پيدا كرده، جایگزین هم ندارد؛ این است دیگر؛ قانون این را هم شامل مي شود، اما شمول قانون نسبت به این جور آدم هایي كه كم و بيش پيدا مي شوند، ممكن است زیاد هم نباشند، درست نيست. خب حالا [آن] مسئول، آن مدیر چه كار كند برخلاف قانون؟ اینجا به فكر ولایت فقيه ميافتند كه بالاخره ولي فقيه اجازه بدهد. مي آیند از ما سؤال مي كنند، ما هم مواردي را، بنده اینهایي را كه [نسبت به آنها] مي آیند سؤال ميكنند كه نميشناسم، مگر بعضي معدودشان را؛ ممكن است دو نفر، سه نفرشان را بشناسيم؛ معدودي از آنها را ميشناسيم، آنهایي را هم كه نميشناسيم، اگر به آن مدیر اعتماد داشته باشيم قبول ميكنيم. مسئله این است و الّا اصل این قانون، قانون خوبي است، باید هم اجرا بشود و بهترش هم همين است كه خود نمایندگان محترم مجلس قانون را جوري ترتيب بدهند و اصلاح كنند كه دیگر این اشكالات پيش نياید، مجبور نشوند كه به اجازه رهبري متوسل بشوند.»

از بيانات رهبر انقلاب اسلامي در خصوص قانون ممنوعيت به‌کارگیری بازنشستگان ۶ نكته مهم استنباط ميشود:

1. قانون منع به‌کارگیری بازنشستگان قانون خوبي است.

2. جاي این قانون خالي بود و تصویب آن ضرورت جدي داشت.

3. دليل این اهميت و ضرورت؛ فرصت و امكاني است كه براي شكستن حلقه بسته مدیریت و تسهيل و تسریع جریان نزدیكي جوانان به كانونها و موقعيتهاي مدیریتي فراهم ميآورد.

4. خلأ قانوني و تأخير در پرداختن به این موضوع منجر به محروم شدن نظام اداري و مدیریت كشور از داشتن جوانان با انگيزه، مستعد و توانمند شده است.

5. آنچه نقص یا اشكال قانون است آن است كه اطلاق به همه بازنشستگان دارد و افرادي كه انرژي جسمي و فرصت زماني كار و خدمت دارند و به دليل دانش و تجاربشان جایگزین ندارند و البته تعدادشان زیاد نيست را نيز با عنوان بازنشسته مشمول خود ميگرداند.

6. براي پرهيز از مراجعه و استمداد از ایشان چنين لازم است تا قانونگذار وارد عمل شود و مشكل را حل و ظرفيت لازم را در قانون ایجاد نماید.

نكاتي كه ضمن تأیيد كليات وجوه مثبت قانون بر ضرورت اصلاح آن و نيز اتخاذ سازوكارهاي قانوني لازم به منظور بهره گيري از تجارب افراد بدون جایگزین صحه ميگذارد. نكته عالمانه و ظریفي كه در زمان بررسي طرح «اصلاح قانون ممنوعيت به‌کارگیری بازنشستگان» در مجلس شوراي اسلامي در اظهارنظر كارشناسي مركز پژوهشهاي مجلس شوراي اسلامي صراحتاً بدان اشاره شده بود.

3. فرايند بررسي و اصلاح «قانون ممنوعيت به‌کارگیری بازنشستگان» در مركز پژوهشهاي مجلس شوراي اسلامي

با دستور ریاست محترم مجلس شوراي اسلامي بررسي این قانون عملاً از  13۹۷/۹/20آغاز شد. روند و نتایج این بررسي شامل پنج مرحله به شرح زیر است:

 1. بررسيهاي مقدماتي،

 2. برگزاري جلسه تعيين رویكرد و نقشه راه اصلاح قانون،

 3. اخذ پيشنهادها و اطلاعات مورد نياز اصلاح قانون از دستگاه هاي اجرایي،

 4. تشكيل كارگروه تخصصي و برگزاري جلسات كارشناسي،

 5. نتيجه نهایي.

مرحله اول- بررسيهاي مقدماتي

در این مرحله مركز پژوهشهاي مجلس شوراي اسلامي به منظور دستيابي به اطلاعات مورد نياز جهت اصلاح قانون «ممنوعيت به‌کارگیری بازنشستگان» اقدام به اخذ نظریات و دیدگاه كارشناسان و صاحبنظران در خصوص الزامات، ضرورتها و رویكردهاي اصلاح قانون مذكور كرد. دیدگاههاي كسب شده در این مرحله را مي توان در دو گروه دسته بندي كرد. گروه اول قائل بر تغيير و اصلاح حداكثري قانون و گروه دوم صرفاً قائل بر اصلاح قانون بر اساس ملاحظات مورد نظر مقام معظم رهبري (مدظلهالعالي) بودند كه در این ميان اكثریت نظریات صرفاً بر اعمال ملاحظات رهبر انقلاب تأكيد داشتند.

در اقدامي دیگر به منظور دستيابي به اطلاعات موثق و جامع درباره افراد اعاده به خدمت شده از تاریخ 13۹5/2/20، مركز پژوهشهاي مجلس شوراي اسلامي اقدام به مكاتبه با كليه صندوقهاي بازنشستگي نمود (نامه شماره  82-1۶000/10۷3۷ مورخ 13۹۷/۹/1۹) كه اطلاعات حاصل و نتایج مكاتبات صورت گرفته در جدول 3 ارائه شده است.

جدول 3. اطلاعات كسب شده از صندوقهاي بازنشستگي پيرامون افراد اعاده به خدمت شده از تاريخ 11395/2/20

 

این اطلاعات نشان از آن دارد كه از مجموع  10۹8 مورد افراد اعاده به خدمت شده پس از اجراي این قانون، تاكنون 55 نفر به موجب رأي دیوان عدالت اداري اعاده به خدمت شده اند، 1041نفر با بهره گيري از قوانين مربوط به اعاده به خدمت ایثارگران به خدمت بازگشتهاند و دو نفر نيز احتمالاً به موجب قوانين و مقررات داخلي به جهت عدم صراحت قانون در ملغي نمودن قوانين و مقررات گذشته كه در بخش اول گزارش مورد اشاره قرار گرفت، اعاده به خدمت شده اند.

مرحله دوم- برگزاري جلسه تعيين رويكرد و نقشه راه اصلاح قانون

در مرحله دوم فرایند بررسي و اصلاح قانون «ممنوعيت به‌کارگیری بازنشستگان»، در تاریخ 13۹۷/۹/20 با حضور ریاست و قائم مقام مركز، نمایندگان محترم مجلس شوراي اسلامي، مسئولان و نمایندگان تام الاختيار وزارتخانه ها، نهادهاي نظارتي، سازمان امور اداري و استخدامي، قوه قضائيه، دیوان عدالت اداري، شوراي نگهبان و كارشناسان و صاحبنظران این حوزه، جلسهاي در محل مركز پژوهشهاي مجلس شوراي اسلامي برگزار گردید. قریب به اتفاق اعضاي حاضر در این نشست قائل به حفظ ساختار قانون و حتي الامكان پرهيز از اصلاح آن مگر در چارچوب منویات مقام معظم رهبري داشتند. در همين حال مقرر شد كميته اي تخصصي متشكل از نمایندگان سازمان بازرسي كشور، دیوان محاسبات كشور، سازمان امور اداري و استخدامي، شوراي نگهبان، دیوان عدالت اداري، صندوق بازنشستگي كشوري و مركز پژوهشهاي مجلس شوراي اسلامي جهت بررسي قانون تشكيل شود.

مرحله سوم- مكاتبه با كليه دستگاههاي اجرايي كشور جهت اخذ ديدگاهها و اطلاعات مورد نياز جهت اصلاح قانون

در این مرحله مكاتباتي با كليه دستگاههاي اجرایي به منظور استعلام دیدگاه و نظرات آنان پيرامون اصلاحات مورد نياز قانون «ممنوعيت به‌کارگیری بازنشستگان» و نيز دریافت اسامي و مشخصات افراد بدون جایگزین هر دستگاه صورت پذیرفت. بر اساس اطلاعات واصله از دستگاههاي اجرایي و مطابق جدول 4 بجز دو وزارتخانه ورزش و جوانان (دو نفر) و راه و شهرسازي (یك نفر) سایر دستگاه هاي اجرایي (حتي در وزارتخانهاي چون بهداشت و درمان پزشكي كه از احكام حكومتي استفاده نموده است) آن سازمان را فاقد فرد بدون جایگزین اعلام داشته اند. اینكه تا چه ميزان بتوان سه فرد معرفي شده را فاقد جایگزین دانست نيز ممكن است محل اختلاف نظر باشد.

جدول 4. مشخصات افراد بدون جايگزين دستگاه هاي اجرايي

 

این دستگاه هاي اجرایي در جوابيههاي خود اكثراً ضمن تأیيد و تأكيد بر ضرورت اجراي قانون «ممنوعيت به‌کارگیری بازنشستگان» پيشنهادهایي در خصوص اصلاح قانون «ممنوعيت به‌کارگیری بازنشستگان» ارائه نموده اند كه چكيده آنها در جدول  5ارائه شده است.

جدول 5. پيشنهادهاي دستگاههاي اجرايي در خصوص اصلاحات قانون «ممنوعيت به‌کارگیری بازنشستگان»

مرحله چهارم ـ تشكيل كارگروههاي تخصصي، برگزاري جلسات كارشناسي و تنظيم حكم

پس از تعيين رویكرد و نقشه راه اصلاح قانون «ممنوعيت به‌کارگیری بازنشستگان» و دریافت پيشنهادها و نظریات و نيز مشخصات افراد بدون جایگزین دستگاههاي اجرایي، در پنج نوبت جلسه كارشناسي با حضور نمایندگان ذيربط در مركز پژوهشهاي مجلس شوراي اسلامي برگزار گردید. تاریخ برگزاري و رئوس مطالب مطرح شده در این جلسات در جدول ۶ ارائه شده است.

جدول 6. خلاصه نتايج جلسات كارگروه تخصصي

جلسه اول كارگروه تخصصي (1397/10/17)

جلسه اول كارگروه تخصصي در مورخه  13۹۷/10/1۷با حضور نمایندگان سازمان بازرسي كشور، دیوان محاسبات كشور، سازمان اداري و استخدامي كشور، شوراي نگهبان، دیوان عدالت اداري، صندوق بازنشستگي كشوري و مركز پژوهشهاي مجلس شوراي اسلامي تشكيل شد. در این جلسه كليات و سوابق قانون «ممنوعيت به‌کارگیری بازنشستگان» و ملاحظات مقام معظم رهبري (مدظلهالعالي) در خصوص اصلاح قانون بررسي و رویكرد كارگروه جهت جلسات آتي مشخص گردید.

جلسه دوم كارگروه تخصصي (1397/10/29)

در جلسه دوم كارگروه تخصصي مورخه  13۹۷/10/2۹نظریات و پيشنهادهاي اشخاص حقيقي و حقوقي و اطلاعات و آمار واصله از دستگاههاي اجرایي و صندوقهاي بازنشستگي كشوري در پنج محور اصلي به شرح زیر مورد بررسي قرار گرفت:

الف) گسترش دامنه مستثنيات قانون

 1. تسري قانون به همترازان بندهاي «الف»، «ب» و «ج» به خصوص در قوه مقننه و قضائيه.

 2. تسري قانون به افرادي كه با سابقه خاص بازنشسته ميشوند در یكي از سمتهاي بندهاي «د» و «ه» ماده ( )۷1قانون مدیریت خدمات كشوري و همترازان آنها.

 3. افرادي كه جایگزین مناسب براي آنها وجود ندارد با تشخيص هيئت وزیران.

 4. در شغلهایي كه كمبود نيروي انساني مشهود است، استفاده از وجود بازنشستگان را اجتناب ناپذیر كرده است. مانند: خلبانان هليكوپتر، باید براي این گروه مستثنياتي در نظر گرفته شود.

 5. امكان اعاده به خدمت بازنشستگان متخصص داراي سن كمتر از  65 سال تا رسيدن به سن  65 سال مجاز شناخته شود. حقوق بازنشستگي این افراد قطع و پس از بازنشستگي مجدد با رعایت افزایشهاي عمومي ساليانه مجدداً حقوق بازنشستگي برقرار خواهد شد. مواردي هم كه قبلاً اعاده به كار شده اند از تاریخ تصویب این قانون مشمول مفاد این حكم گردد.

 6. فدراسيونهاي ورزشي از شمول فهرست مؤسسات عمومي غيردولتي خارج و طبق اساسنامه خود كه به تصویب هيئت وزیران ميرسد اداره شوند.

 7. دستگاههاي اجرایي بتوانند افراد با سن كمتر از  ۶5سال را با برخورداري از تحصيلات و حداقل 10 سال تجربه مرتبط مورد نياز دستگاه و كارامدي و كارایي مورد نياز دستگاه با مجوز هيئت وزیران به‌کارگیری نمایند.

 8. به‌کارگیری بازنشستگان داراي تحصيلات دانشگاهي كارشناسي ارشد و بالاتر با سن كمتر از 65 سال در یكي از سمتهاي سياسي بندهاي «د» و «ه» ماده (۷1) قانون مدیریت خدمات كشوري تا سقف سنين مذكور بلامانع اعلام شود.

 9. فرهنگستانها با توجه به مادامالعمر بودن اعضاي فرهنگستانهاي چهارگانه و همچنين داشتن مرتبه استادي براي عضویت در فرهنگستانها محدودیت سني براي اعضا قائل نشده اند. این دیدگاه به صورت كمرنگتر براي دانشگاهها و مراكز پژوهشي نيز صدق ميكند.

10. به منظور فراهم كردن موجبات استفاده از خدمات متخصصان عاليرتبه بازنشسته ميتوان اجازه استخدام عدهاي معدود (مانند صد نفر) در سطح كل كشور را به هيئت وزیران تفویض نمود. یا در راستاي عدالت توزیعي به هر یك از وزرا مجوز استخدام تعدادي بازنشسته را (به عنوان مثال سه نفر) براي اشتغال آنان در وزارت متبوع و مؤسسات و شركتهاي تابعه اعطا كرد. در همين حال براي رؤساي قوه مقننه و قضائيه نيز ميتوان تعدادي مجوز اعطا كرد.

ب) مرجع تعيين مشمولان

1. مرجع به‌کارگیری بازنشستگان، مشمول موافقت و تأیيد شخص رئيسجمهور و یا مصوبه هيئت وزیران باشد.

2. اختيارات حداكثر یك درصد مانند وزارت اطلاعات به هيئت وزیران داده شود.

3. به‌کارگیری بازنشستگان با پيشنهاد بالاترین مقام دستگاههاي اجرایي و تصویب حداقل دوسوم هيئت وزیران باشد.

4. تشكيل كارگروه فني و تخصصي به منظور احصاي شاخصها و معيارها براي بررسي و معرفي این افراد.

5. به‌کارگیری بازنشستگان با پيشنهاد بالاترین مقام دستگاه و تأیيد سازمان اداري و استخدامي كشور و تصویب هيئت وزیران.

6. آیين نامه اجرایي مدون و شفاف و غيرقابل تفسير از طریق مباني ذيربط تدوین شود.

ج) صلاحيت افراد

1. ممنوعيت به‌کارگیری بازنشستگان داراي تخلف اداري.

2. تأیيد صلاحيت افراد اعاده به خدمت توسط یك مرجع نظارتي علاوه بر بالاترین مقام دستگاه.

3. عدم سوءسابقه در نهادهاي نظارتي.

د) ابهامزدايي

1. رفع چالش موجود در قانون عدم به‌کارگیری بازنشستگان در خصوص شركتها و نهادهاي تابعه و مؤسسات غيردولتي وابسته به دستگاههاي اجرایي كه مشمول ممنوعيت نميشوند، اما برداشت حداكثري از قانون به نحوي است كه مؤسسات مذكور مشمول ممنوعيت قلمداد شده اند.

2. رفع ابهام از عبارت «كه به نحوي از انحا از بودجه كل كشور استفاده ميكنند».

3. به‌کارگیری بازنشستگان در شركتها و سازمانهاي زیرمجموعه دستگاه اجرایي در قالب تبصره «»2 قانون ممنوعيت به‌کارگیری بازنشستگان مصوب 13۹5 /2/20با عنوان عضو غيرموظف هيئت مدیره به صورت شفاف تعيين تكليف شود.

هـ) تعيين حق الزحمه

1. تعيين نحوه و ميزان حقالزحمه موضوع تبصره « »2قانون.

پس از بحث و بررسي پيشنهادهاي مذكور، اعضاي كارگروه پيرامون به‌کارگیری بازنشستگان متخصص و بدون جایگزین از طریق سازوكار «اعاده به خدمت» به توافق رسيدند و مقرر گردید این حكم توسط مركز پژوهشهاي مجلس تنظيم و در جلسه بعدي مورد بحث و تبادل نظر قرار گيرد.

جلسه سوم كارگروه تخصصي (1397/11/7)

در این جلسه بر اساس مباحث مطرح شده موضوع «اعاده به خدمت بازنشستگان» البته منوط به عدم برقراري حقوق بازنشستگي جدید مورد اتفاق نظر اعضا قرار گرفت و چارچوب حكم پيشنهادي مركز به شرح ذیل تنظيم شد:

الف) محتواي تبصره

امكان اعاده به خدمت بازنشستگان متخصص داراي سن كمتر از  ۶5سال تا رسيدن به سن 65 سال (یا ۷0 سال) مجاز شناخته شود. حقوق بازنشستگي این افراد قطع و پس از بازنشستگي مجدد با رعایت افزایشهاي عمومي ساليانه مجدداً حقوق بازنشستگي برقرار گردد. مواردي هم كه قبلاً اعاده به كار شده اند از تاریخ تصویب این قانون مشمول مفاد این حكم گردد.

البته مقرر گردید براي اعاده به خدمت افراد ضوابطي تعيين گردد:

ضابطه  1ـ اعاده به خدمت بر اساس تصویب هيئت وزیران صورت پذیرد.

ضابطه  2ـ ممنوعيت اعاده به خدمت بازنشستگاني كه بازنشستگي آنان ناشي از آراي تخلفات اداري، انتظامي و انضباطي و همچنين افرادي كه داراي محكوميت جزایي مؤثر یا كيفري مؤثر موضوع ماده (25) مي باشند.

ضابطه 3- تعيين شرایط تخصصي و تجربي، صلاحيت‌هاي حرفه‌اي مرتبط با شغل مورد نظر.

ضابطه 4- افراد اعاده به خدمت شده پس از رسيدن به سن ۶5 سال یا ۷0 سال از خدمت در دستگاه اجرایي منتزع و خارج شوند.

ب) عبارت «كه به نحوي از انحا از بودجه كل كشور استفاده ميكنند» واجد ابهاماتي است كه دستگاه‌هاي اجرایي و نظارتي را در اجرا و نظارت بر قانون با مشكل مواجه كرده است. بر این اساس مقرر شد این عبارت به شرح زیر مورد اصلاح قرار گيرد:

«و هر دستگاهي كه داراي ردیف بودجه‌اي بوده و یا در جداول بودجه‌اي داراي اعتبار باشد.»

جلسه چهارم كارگروه تخصصي (1397/11/14)

در این جلسه عليرغم اتفاق‌نظر اعضا پيرامون اعاده به خدمت، لكن پس از بررسي مجدد و تبيين نقاط قوت و ضعف این پيشنهاد، موضوع اعاده به خدمت بازنشستگان به جهت تبعات احتمالي آن و مشكلاتي كه ممكن است براي صندوق‌هاي بازنشستگي ایجاد كند، منتفي اعلام گردید و مقرر شد مجوز به‌کارگیری بازنشستگان به صورت محدود مورد بحث و تبادل نظر قرار گيرد كه در نظرات مأخوذه از اشخاص حقيقي و حقوقي نيز به عنوان راهكار پيشنهادي ارائه شده بود. در این نشست سقف حداكثر یكصد نفر جهت به‌کارگیری بازنشستگان با حفظ حالت بازنشستگي در سطح كشور مورد بررسي و موافقت اعضا قرار گرفت و مقرر گردید مركز پژوهش‌هاي مجلس شوراي اسلامي بر اساس چارچوب مذكور حكم پيشنهادي را تدوین و جهت اعلام‌نظر به دستگاه‌هاي اجرایي عضو كميته تخصصي ارسال نماید. حكم تنظيمي مركز به شرح ذیل است:

یك تبصره به شرح زیر به قانون الحاق مي‌گردد:

تبصره «2» الحاقي- به منظور بهره‌گيري از خدمات بازنشستگاني كه داراي تخصص و تجربيات ویژه مي‌باشند با تصویب هيئت وزیران ميتوان از خدمات حداكثر یكصد نفر با حفظ حالت بازنشستگي استفاده نمود. سهميه دستگاه‌هاي تابع قواي مجریه، مقننه و قضائيه به ترتيب حداكثر چهل درصد، حداكثر ده درصد و حداكثر سي درصد و سهميه سایر دستگاه‌ها حداكثر بيست درصد رقم مذكور تعيين مي‌گردد. به‌کارگیری افراد موضوع این تبصره در سمت‌هاي موضوع ماده (۷1) قانون مدیریت خدمات كشوري و همترازان آنان، نيروهاي مسلح و وزارت اطلاعات ممنوع است.

بازنشستگان موضوع این تبصره باید داراي شرایط زیر باشند:

- داراي مدرك كارشناسي ارشد یا بالاتر باشند.

- در بدو اشتغال مجدد سن این گونه اشخاص نباید از ۶5 سال تجاوز كند و ادامه خدمت آنان حداكثر تا سن ۷0 سالگي مجاز مي‌باشد.

- در اجراي آراي هيئت‌هاي رسيدگي به تخلفات اداري، انتظامي و انضباطي یا هيئت‌هاي مشابه به مجازات بازنشستگي یا مجازات‌هاي شدیدتر محكوميت نيافته، همچنين محكوميت كيفري مؤثر نداشته باشد.

جلسه پنجم كارگروه تخصصي (1397/12/7)

در این جلسه نظرات اعضاي كميته تخصصي در خصوص حكم پيشنهادي مورد بررسي قرار گرفت.

همچنين با توجه به اعلام وصول طرح 43 نفر از نمایندگان مجلس در خصوص اصلاح «قانون ممنوعيت به‌کارگیری بازنشستگان» به شماره ثبت 54۷ مقرر گردید پس از آسيب‌شناسي و بررسي جامع طرح مذكور و نيز ارائه پيشنهادهاي اصلاحي در خصوص مفاد آن، در تنظيم متن نهایي كارگروه، از ظرفيت‌هاي طرح پيشنهادي نيز به ویژه اصلاحات اعمال شده در ماده‌واحده قانون بهره‌گيري شود.

در همين رابطه با پيشنهاد سازمان بازرسي كل كشور مقرر گردید حكمي نيز در رابطه با ممنوعيت پرداخت پاداش پایان خدمت به افرادي كه به موجب این قانون به‌کارگیری ميشوند تنظيم شود.

مرحله پنجم ـ نتيجه نهايي

متن زیر به عنوان متن نهایي به تأیيد كليه اعضاي كارگروه رسيد:

«ماده واحده به شرح زیر اصلاح شود:

به كارگيري افرادي كه در اجراي قوانين و مقررات مربوطه بازنشسته یا بازخرید شده یا بشوند، در كليه دستگاههاي اجرایي موضوع ماده (2۹) قانون برنامه ششم توسعه، وزارت اطلاعات، نيروهاي مسلح، سازمان انرژي اتمي، سازمان خصوصيسازي كشور و كليه دستگاههایي كه به نحوي از انحا از بودجه عمومي كل كشور استفاده ميكنند یا داراي ردیف بودجه اي بوده یا در جداول بودجه كل كشور داراي اعتبار مي باشند، ممنوع است.»

تبصره زیر به عنوان تبصره «2» به قانون الحاق مي شود:

«تبصره «2» الحاقي- به منظور بهرهگيري از خدمات بازنشستگاني كه داراي تخصص، تجربيات ویژه و بدون جایگزین ميباشند استفاده از خدمات حداكثر یكصد نفر با حفظ حالت بازنشستگي مجاز مي باشد. سهميه دستگاههاي تابع قوه مجریه و مؤسسات و نهادهاي عمومي غيردولتي، قوه قضایيه و قوه مقننه به ترتيب  30 ،45 و 10درصد و سهميه سایر دستگاه هاي اجرایي كشور  15 درصد رقم مذكور تعيين مي گردد. به‌کارگیری افراد موضوع این تبصره در سمت هاي موضوع ماده (۷1) قانون مدیریت خدمات كشوري و همترازان آنان ممنوع است. نيروهاي مسلح و وزارت اطلاعات تابع حكم مقرر در تبصره «1» بوده و مشمول این سهميه نميشوند.

بازنشستگان موضوع این تبصره باید داراي شرایط زیر باشند كه احراز آنها در قواي مقننه و قضایيه به پيشنهاد بالاترین مقام دستگاه ذيربط و تأیيد رئيس هر قوه و در قوه مجریه و مؤسسات و نهادهاي عمومي غيردولتي و سایر دستگاهها با پيشنهاد دستگاه ذيربط، موافقت سازمان اداري و استخدامي كشور و تأیيد رئيس جمهور صورت مي گيرد:

 1. داراي مدرك كارشناسي ارشد یا بالاتر باشند.

 2. استفاده از خدمات بازنشسته موضوع این تبصره متناسب با تجارب مكتسبه وي در دوران اشتغال باشد.

 3. در بدو اشتغال مجدد سن این گونه اشخاص نباید از  ۶5سال تجاوز كند و ادامه خدمت آنان حداكثر تا سن هفتاد سالگي مجاز ميباشد.

 4. در اجراي آراي هيئتهاي رسيدگي به تخلفات اداري، انتظامي و انضباطي یا هيئتهاي مشابه به مجازات بازنشستگي یا مجازاتهاي شديدتر محكوميت نيافته، همچنين محكوميت كيفري مؤثر نداشته باشند».

قواي سه گانه موظفند در پایان هرسال گزارش عملكرد این تبصره را به مجلس شوراي اسلامي تقدیم كنند.

تبصره زیر به عنوان تبصره «4» به قانون الحاق ميشود:

«تبصره «4» الحاقي- به افرادي كه به هر طریق به موجب این قانون به‌کارگیری ميشوند پاداش پایان خدمت تعلق نمي گيرد. هرگونه پرداخت تحت این عنوان و عناوین مشابه به این افراد در حكم تصرف غيرقانوني در اموال دولتي است.»

نتيجه گيري

1. قانون «ممنوعيت به‌کارگیری بازنشستگان، مصوب 13۹5» و قانون «اصلاح قانون ممنوعيت به‌کارگیری بازنشستگان مصوب 13۹۷» با هدف تجميع و تنقيح قوانين پراكنده موجود در حوزه بازنشستگي و اعاده به خدمت، ایجاد فرصت و بستر مناسب جهت جایگزیني افراد جوان، توانمند و علاقمند به جاي افراد بازنشسته، شكستن حلقه بسته مدیریتي كشور و نيز افزایش اثربخشي و كارایي نظام اداري كشور به تصویب رسيد. اما این قانون در برخي موارد نيز محدودیتهایي را براي بهره گيري از خدمات برخي افراد توانمند در بخش دولتي كشور ایجاد كرد، موضوعي كه رهبر معظم انقلاب (مدظلهالعالي) در ابتداي جلسه خارج فقه مورخ 13۹۷/۹/13 به درستي بدان اشاره فرمودند. ازاینرو با توجه به اهميت تدوین چارچوب و سازوكارهاي مناسب جهت به‌کارگیری افراد بدون جایگزین، مركز پژوهشهاي مجلس شوراي اسلامي بر اساس مأموریت محوله از سوي ریاست محترم قوه مقننه، طرح اصلاح «قانون ممنوعيت به‌کارگیری بازنشستگان، مصوب 13۹5 و الحاقات و اصلاحات بعدي آن» را در دستور كار خود قرار داد.

2. به منظور تحقق این هدف، نقشه راه اصلاح قانون مذكور با حضور نمایندگان كليه دستگاههاي اجرایي مورد تأیيد قرار گرفت. در همين رابطه براي اطلاع از وضعيت و تعداد افراد بدون جایگزین در بخش عمومي ایران، با كليه دستگاههاي اجرایي مكاتبه صورت گرفت. بر اساس اطلاعات دریافتي اكثریت دستگاههاي اجرایي ضمن جایگزیني افراد جوان به جاي افراد بازنشسته، آثار مثبت قانون را مورد تأیيد قرار دادند. در خصوص افراد بدون جایگزین نيز بجز دو وزارتخانه ورزش و جوانان (دو نفر) و وزارت راه و شهرسازي (یك نفر) سایر دستگاههاي اجرایي احدي را بدون جایگزین قلمداد ننموده و بيان داشتند كه فرد بدون جایگزین ندارند. برخي دستگاهها كه البته تعدادشان معدود نيز بود اساساً پاسخي به درخواست مركز ندادند.

3. بر اساس سلسله جلسات برگزار شده در كارگروه تخصصي و بررسي نظرات و دیدگاههاي اشخاص حقيقي و حقوقي و آمار و اطلاعات دریافتي در این نشستها، در نهایت در جلسه پنجم كارگروه در تاریخ 13۹۷/12/۷ حكمي به منظور به‌کارگیری بازنشستگان بر اساس اصول پنجگانه زیر تدوین شد:

ـ تمركز بر اعمال اصلاحات مدنظر مقام معظم رهبري و پرهيز از ورود به دیگر مشكلات و محدودیتهاي قانون از نگاه اشخاص حقيقي و حقوقي،

ـ تصریح بر دامنه شمول قانون،

ـ تعيين سازوكارهاي شناسایي افراد بدون جایگزین،

ـ تعيين سهميه جهت كليه قوا و دستگاههاي اجرایي،

ـ ممنوعيت پرداخت پاداش پایان خدمت به افرادي كه به موجب این قانون به‌کارگیری مي شوند.

4. مجموعه اقدامات و بررسيهاي این مركز در بررسي اصلاح قانون «ممنوعيت به‌کارگیری بازنشستگان» حاوي تجارب و اطلاعات ارزشمندي در خصوص قانون مذكور و نيز نظام اداري كشور است كه در ادامه به برخي از مهمترین آنها اشاره ميشود:

4-1. در بازه زماني دوساله اجراي قانون «ممنوعيت به‌کارگیری بازنشستگان، مصوب 13۹5» عملاً هيچگونه اعتراض و یا درخواست اصلاحي توسط دستگاههاي اجرایي ارائه نشده است. لكن پس از اصلاح تبصره «1» قانون در سال 13۹۷ و خارج كردن استانداران، سفرا، معاونان وزرا و همترازان آنان از دامنه مستثنيات قانون، برخي اعتراضات از سوي برخي از دستگاههاي اجرایي مطرح گردید.

اعتراضاتي كه بيش از آنكه ریشه در فقدان نيروهاي متخصص و كارشناس داشته باشد ریشه در ممنوعيت به‌کارگیری مقامات بازنشسته سياسي دارد. مقایسه این موضوع با بررسي تجارب سایر كشورها در این زمينه گویاي این حقيقت است كه در این زمينه شاهد نوعي واژگوني هستيم، چراكه قاعده گذاري هایي كه در سایر كشورها در خصوص مباحث مرتبط با به‌کارگیری مجدد بازنشستگان صورت گرفته، معطوف به نيروهاي متخصص و ارائه سازوكارهایي براي به‌کارگیری آنها بوده است.

 4-2. بررسي هاي صورت گرفته نشان مي دهد كه بسياري از ایرادهاي «قانون ممنوعيت به‌کارگیری بازنشستگان» ناشي از اشكال در قوانين و مقررات مربوط به سن و سابقه بازنشستگي ميباشد كه بدین منظور در گام اول باید با نگاهي جامع و یكپارچه قوانين و مقررات مذكور مورد بازنگري قرار گيرند.

4-3. نهادینه سازي فرایندهاي مدیریت دانش و نيز نظام جانشين پروري در دستگاه هاي اجرایي از جمله عوامل تأثيرگذار بر تربيت و پرورش مدیران متعهد و متخصص و نيز انتقال تجارب ارزشمند افراد بدون جایگزین است كه در حال حاضر خلأ آن در كشور احساس مي شود.